II SA/Ol 630/09

Dnia 1 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2009 roku sprawy ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie dodatku do wysługi lat - oddala skargę. Pismem z dnia 6 czerwca 2008r. S. M. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o zaliczenie okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, którą odbywał w Jednostce Wojskowej nr 4260 w E. oraz w Jednostce Wojskowej nr 2980 w B. w okresie od 26 września 2000r. do 26 września 2004r., do wysługi lat w więziennictwie. Wnioskodawca powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006r., wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 283/06, w którym stwierdzono, iż nadterminowa zasadnicza służba wojskowa powinna być traktowana jak zasadnicza służba wojskowa. W odpowiedzi Dyrektor Zakładu Karnego pismem z dnia 2 lipca 2008r., poinformował S. M., iż brak jest podstaw prawnych do zaliczenia nadterminowej służby wojskowej do okresu upoważniającego do dodatku za wysługę lat w Służbie Więziennej. Zaznaczono także, iż wyrok sądu administracyjnego ma charakter wiążący w indywidualnej sprawie i nie można przyjąć, iż zawiera on obowiązującą wykładnię prawną. Kolejnym pismem z dnia 7 lipca 2008r., adresowanym do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, S. M. ponownie zwrócił się o zaliczenie okresu nadterminowej służby wojskowej do wysługi lat w więziennictwie. Decyzją personalną nr "[...]" z dnia "[...]" Dyrektor Zakładu Karnego ustalił S.M. z dniem 1 listopada 2008r. dodatek za wysługę lat w wysokości 10% uposażenia zasadniczego – po 5 latach służby, tj. w kwocie 171 zł. W uzasadnieniu podano, iż na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych ustalono, że na dzień 1 listopada 2008r. łączny staż, od którego zależy wysokość dodatku za wysługę lat, wynosi: 8 lat 5 miesięcy i 16 dni, uwzględniając: okres zasadniczej służby wojskowej od 12 października 1999r. do 26 września 2000r. (11 miesięcy i 15 dni), okres nadterminowej zasadniczej służby wojskowej od 27 września 2000r. do 26 września 2004r. (4 lata ) oraz okres służby w Służbie Więziennej od 1 maja 2005r. (3 lata 6 miesięcy i 1 dzień). Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. M., reprezentowany przez radcę prawnego W. L., zarzucając naruszenie przepisów art. 100 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, a także § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, poprzez błędne wskazanie daty, od której ustalono odwołującemu dodatek w wysokości 10% uposażenia zasadniczego za wysługę lat. W uzasadnieniu wskazano, iż nie jest kwestionowana sama wysokość dodatku, ale data, od której funkcjonariuszowi przysługuje dodatek w wysokości 10% uposażenia zasadniczego. Zdaniem odwołującego data ta powinna być ustalona na dzień 16 maja 2005r., bowiem 5-letni okres jego służby przypada na ten dzień. Decyzją z dnia "[...]"., numer "[...]" Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż do okresu służby w Służbie Więziennej, od którego zależy wysokość dodatku za wysługę lat, należy zaliczyć czas pełnienia służby w Służbie Więziennej, zasadniczą służbę wojskową oraz nadterminową zasadniczą służbę wojskową. Organ podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006r. (sygn. akt I OSK 283/06). Zdaniem organu przede wszystkim jednakże organ I instancji przekroczył granicę swoich kompetencji, bowiem ustalił wysokość dodatku za wysługę lat oraz datę jego przyznania według własnego uznania, nie zaś według przepisów prawa, skoro dodatek w wysokości 10% uposażenia zasadniczego, który przysługuje po 5 latach służby przyznał z dniem 1 listopada 2008r., tj. po 8 latach, 5 miesiącach i 16 dniach służby. Wskazano, iż uchybienia te nie mogą być uzupełnione przez organ odwoławczy, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Zakładu Karnego decyzją personalną nr "[...]" z dnia "[...]" ustalił S. M. od dnia 6 czerwca 2005r. dodatek z tytułu wysługi lat w wysokości 10% uposażenia zasadniczego w kwocie 112 zł miesięcznie oraz wyrównanie dodatku za wysługę lat za okres od 6 czerwca 2005r. do dnia 31 października 2008r. w kwocie 3.276 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż S. M. zaliczono nadterminową służbę wojskową pełnioną przez niego w okresie od dnia 27 września 2000r. do dnia 26 września 2004r. Jako datę początkową przyjęto dzień 6 czerwca 2005r. mimo faktu, iż co do roszczeń od dnia 6 czerwca 2005r. do dnia 31 października 2005r. upłynął 3-letni okres o jakim mowa w art. 103 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Jednakże nie można przyjąć, iż nastąpiło przedawnienie roszczeń, bowiem w tym okresie między stronami toczyły się inne czynności, które przerywały bieg terminu przedawnienia. Czynnością taką była w szczególności prośba funkcjonariusza z dnia 6 czerwca 2008r. Jako podstawę obliczeń przyjęto uposażenie zasadnicze stosowne do zajmowanego stanowiska służbowego, określone w obowiązujących przepisach płacowych w okresie będącym podstawą wypłaty dodatku. Kwota przyznanego wyrównania obejmuje okres od dnia 6 czerwca 2005r. do dnia 31 października 2008r. i jest sumą kwot stanowiących różnice pomiędzy dodatkiem należnym za wysługę lat przy zaliczeniu nadterminowej służby wojskowej a dodatkiem wypłaconym. Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik S. M., zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 103 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej. Podniósł, iż organ błędnie zastosował przepisy wskazanej ustawy, bowiem w ogóle nie powinien brać pod uwagę terminu przedawnienia dochodzonych przez funkcjonariusza roszczeń i kwotę wyrównania dodatku za wysługę lat winien naliczać od dnia przyjęcia go do służby, tj. od dnia 1 maja 2001r. Jednocześnie wskazał, iż za wyjątkowe okoliczności, o których mowa w art. 103 ust. 2 powołanej ustawy należy uznać fakt, iż decyzje personalne organu zostały wydane na podstawie błędnej interpretacji przepisów prawa. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia "[...]". utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż odwołujący nie wskazał na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie przez organ przepisu art. 103 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Podano, iż raport z dnia 6 czerwca 2008r., którym funkcjonariusz zwrócił się do organu z wnioskiem o zaliczenie nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat, stanowi czynność przerywającą bieg przedawnienia w rozumieniu art. 103 ust. 3 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, co w konsekwencji doprowadziło do zmiany wysokości dodatku za okres od 6 czerwca 2005r. oraz przyznania stosownego wyrównania. Ponadto organ nie dostrzegł żadnych wyjątkowych okoliczności, które usprawiedliwiałyby nieuwzględnienie przedawnienia roszczenia. Wyjaśniono przy tym, iż nieuwzględnienie przedawnienia jest prawem organu, a nie jego obowiązkiem. Odnosząc się zaś do kwestii odsetek wskazano, iż jest to roszczenie cywilnoprawne, które może być dochodzone w odrębnym postępowaniu. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik S. M., wnosząc o jej uchylenie i zmianę w kierunku przyznania skarżącemu wyrównania dodatku za wysługę lat, przyjmując za datę początkową dzień 1 maja 2005r. bez uwzględniania terminu przedawnienia z art. 103 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej. W ocenie strony skarżącej organ błędnie zastosował przepis art. 103 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, bowiem nie powinien w ogóle brać pod uwagę terminu przedawnienia owych roszczeń, gdyż zgodnie z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy opóźnienie w dochodzeniu przedmiotowego roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, których organ I i II instancji w ogóle nie uwzględnił, a na które powoływał się skarżący. Tym samym organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może w ogóle nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Taką okolicznością, wskazywaną już w odwołaniu jest fakt, iż decyzje personalne organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie błędnej interpretacji przepisów prawa wskazujących na sposób obliczania okresu pełnienia służby w Służbie Więziennej, od którego to okresu uzależniona jest wysokość dodatku o charakterze stałym za wysługę lat. Niezaliczenie okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do wysługi lat w więziennictwie nie wynikało z błędu, czy też z zaniedbania skarżącego, ale z faktu, iż to właśnie organ błędnie interpretował przepisy prawa, a czego następstwem są negatywne skutki, które ponosi skarżący w postaci niewypłacenia wszystkich należnych mu świadczeń. Skarżący złożył stosowny wniosek w dniu 6 czerwca 2008r., następny zaś w dniu 7 lipca 2008r., jednakże organ zasłaniając się brakiem podstawy prawnej do wydania odrębnej decyzji w sprawie, uznał, iż okres nadterminowej służby wojskowej nie zalicza się do okresu wysługi lat w więziennictwie. W ocenie strony skarżącej organ swoimi działaniami, takimi jak zmienność poglądów prawnych w wydawanych przez organ decyzjach w odniesieniu do tego samego adresata, które zostały wydane na tle takich samych stanów faktycznych, naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa zawartą w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie przeprowadził też wnikliwego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia, czy w wypadkach, na które powoływała się strona istotnie zapadły decyzje odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. Treść decyzji organu II instancji i jej uzasadnienie wskazuje jednoznacznie, iż organ rozpatrywał odwołanie z góry powziętym zamiarem nieuwzględnienia żądania skarżącego, pomijając przy tym lub jedynie powierzchownie odnosząc się do wszelkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, reprezentowany przez radcę prawnego J. W., wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż przedstawione w niej zarzuty są bezzasadne. Zdaniem organu skarżący nie wskazał na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie przez organ przepisu art. 103 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Ewentualnym naruszeniem mogłoby być błędne obliczenie 3-letniego okresu przedawnienia roszczenia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zwrócenie się przez skarżącego raportem do Dyrektora Zakładu Karnego o zaliczenie nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do wysługi lat przerwało bieg przedawnienia w rozumieniu art. 103 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do zmiany dodatku za wysługę lat za okres od 6 czerwca 2005r. oraz przyznania stosownego wyrównania. Podkreślono także, iż stosownie do treści art. 103 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej organ może nie uwzględnić przedawnienia, a zatem jest to jego prawo a nie obowiązek. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ nie dostrzegł takich wyjątkowych okoliczności, które usprawiedliwiałyby nieuwzględnienie przedawnienia. Na marginesie wskazano, iż kwestia zaliczania nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do dodatku za wysługę lat budziła szereg kontrowersji prawnych, które rozstrzygnął dopiero wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem, iż organ nie przeprowadził wnikliwie postępowania wyjaśniającego. Strona była bowiem zawiadomiona o toczącym się postępowaniu i mogła w nim aktywnie uczestniczyć, zwłaszcza, że była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 103 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. nr 207, poz. 1761) roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia, a także uznanie roszczenia. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że w dacie przyjęcia do służby decyzją personalną Nr "[...]" z dnia "[...]" Dyrektora Zakładu Karnego zaliczono skarżącemu do wysługi lat zasadniczą służbę wojskową w wymiarze 11 miesięcy i 15 dni. Bezsporne jest także, iż skarżący pismem z dnia 6 czerwca 2008r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego z wnioskiem o zaliczenie okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do okresu upoważniającego do dodatku za wysługę lat w Służbie Więziennej. Organ rozpoznający wniosek skarżącego uznał, iż czynność ta przerwała bieg przedawnienia roszczeń i ustalił datę, od której funkcjonariuszowi przysługuje wyższy dodatek za wysługę lat, na dzień 6 czerwca 2005r. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Nie sposób zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, iż organ powinien przyznać wyższy dodatek za wysługę lat od momentu przyjęcia skarżącego do służby tj. 1 maja 2005r. oraz nie powinien uwzględniać terminu przedawnienia tego roszczenia, gdyż pozwala na to przepis art. 103 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, który upoważnia do nieuwzględnienia przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Przepis ten stanowi uprawnienie organu, nie zaś jego obowiązek. Organ prowadzący postępowanie samodzielnie, we własnym zakresie rozstrzyga, czy stan faktyczny danej sprawy pozwala na przyjęcie, iż zaistniałe okoliczności mają charakter wyjątkowy i zasługują na ich uwzględnienie. Nadto wskazać pozostaje, że nie sposób dokonywać wykładni art. 100 ust. 2 ww. ustawy bez odniesienia się do treści art. 100 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. A zatem ustawodawca jako zasadę nadrzędną przyjął trzyletni termin przedawnienia roszczeń z tytułu prawa do uposażenia. Ust. 2 wskazanego przepisu stanowi natomiast odstępstwo od tej generalnej zasady, zgodnie z którą organ może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Zatem nie ma racji skarżący, że obowiązek wykazania istnienia nadzwyczajnych okoliczności obciąża organ. To bowiem skarżący winien wykazać okoliczności, które przez organ mogłyby zostać uznane za wyjątkowe, które usprawiedliwiałyby pominięcie przedawnienia w dochodzeniu roszczenia. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, iż nie zachodzą wyjątkowe okoliczności, które usprawiedliwiłyby opóźnienie w dochodzeniu roszczeń przez skarżącego. W ocenie organu za takie okoliczności nie można uznać podnoszonego przez stronę skarżącą faktu przyjęcia błędnej interpretacji przepisów ustawy o Służbie Więziennej w zakresie zaliczania nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do wysługi lat w więziennictwie i sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż w przeszłości organy Służby Więziennej stały na stanowisku, że zaliczeniu w trybie art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej podlega tylko okres zasadniczej służby wojskowej. Z kolei orzecznictwo sądowoadministracyjne pozostawało w tej kwestii niejednolite. Dopiero w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2006r. (sygn. akt I OSK 283/06) jednoznacznie stwierdzono, iż nie ma żadnych podstaw, aby nadterminową zasadniczą służbę wojskową traktować odmiennie niż zasadniczą służbę wojskową. Nie sposób zatem uznać, aby w przedmiotowym postępowaniu organy dopuściły się rażącego naruszenia prawa. Skarżącemu należy wskazać, iż nic nie stało na przeszkodzie aby wniosek o uwzględnienie w stażu pracy, od którego uzależniony jest dodatek za wysługę lat okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej złożyć znacznie wcześniej niż miało to miejsce w dniu 6 czerwca 2008r. Nic także nie stało na przeszkodzie aby zakwestionować decyzję personalną z dnia "[...]"., w której do stażu pracy nie został zaliczony okres nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności Sąd stwierdził, iż organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały decyzje zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Na marginesie wyjaśnić pozostaje także, iż Sądowi orzekającemu w tej sprawie znane są orzeczenia sądów administracyjnych, w których stwierdzono, iż brak zaliczenia do stażu pracy okresu nadterminowej służby wojskowej w decyzji personalnej orzekającej o przyjęciu do służby może być ewentualnie zweryfikowany w trybie nadzwyczajnego postępowania w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2008r. sygn. akt IV SA/Gl 322/08, niepubl, wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 października 2008r. sygn. akt III SA/Lu 257/08, niepubl., wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 grudnia 1008r. sygn. akt II SA/Sz 595/08, niepubl.), jednakże nawet taka możliwość retrospektywnego zaliczenia okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej nie oznacza wypłacenia zaległego wynagrodzenia poczynając od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne z uwagi na upływ 3 letniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 103 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 grudnia 2008r. sygn. II SA/Sz 595/08, niepubl.). Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 103 ust. 3 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, w zakresie jego błędnego zastosowania wyjaśnić należy skarżącemu, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazano bowiem wyżej bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej właściwym do rozpatrywania roszczeń podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Z przekazanych akt sprawy wynika, że w tej sprawie taką czynnością przerywającą bieg przedawnienia w zakresie dochodzenia roszczenia z tytułu dodatku za wysługę lat było pismo skarżącego z dnia 6 czerwca 2008r. skierowany do Dyrektora Zakładu Karnego o zaliczenie okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do stażu służby. Zatem prawidłowo organy orzekające w tej sprawie uznały, że ta czynność przerwała bieg przedawnienia w dochodzeniu roszczenia z tytułu dodatku za wysługę lat, wobec czego skarżoną decyzją przyznano wyrównanie z tytułu dodatku za wysługę lat za okres od 6 czerwca 2005r. do 31 października 2008r. Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).