II SA/Ol 631/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Gminy G. kwotę 245 zł (dwieście czterdzieści pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Decyzją z dnia "[...]" r. Zastępca Dyrektora ds. Zarządzania Siecią Zarządu Dróg Wojewódzkich (dalej jako: "organ I instancji" lub "organ"), działając z upoważnienia Zarządu Województwa, na podstawie art. 19 ust.2 pkt 2, art.20 pkt 8, art.40 ust.12 pkt 1 i ust.13 w związku z art.40d oraz art.21 ust.1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm., dalej jako: "ustawa o drogach publicznych", "ustawa" lub w skrócie: "u.d.p."), wymierzył Gminie z siedzibą karę pieniężną w wysokości 6 120,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przez umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr "[...]" (R. – D.), w gminie G., obręb nr "[...]", dz. drogowa nr "[...]", dwustronnej reklamy o treści: "Gminny Ośrodek Kultury w G., Bank Spółdzielczy w O. Punkt Kasowy w G., Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej z siedzibą w G", o wymiarach 1,50m x 2,00m i powierzchni 3,00m2 (całkowita powierzchnia zajęcia wynosi 6,00m2, gdyż reklama jest dwustronna), w okresie od dnia 21 października 2020 r. do dnia 23 listopada 2020 r. Od decyzji tej Gmina wniosła odwołanie zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 20 ustawy o drogach publicznych, polegające na naruszeniu obowiązku natychmiastowego reagowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy bez umowy, gdyż naruszenie stwierdzono 21 października 2020 r., a poinformowano (zareagowano) podmiot dopiero 13 listopada 2020 r.; art. 8 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na prowadzeniu postępowania, w sposób, który nie budzi zaufania do władzy publicznej jego uczestnika, gdyż pomimo twierdzeń, że umieszczenie reklamy stanowi zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, to jednostkę podległą Gminie poinformowano dopiero po ponad trzech tygodniach od stwierdzonego naruszenia; art. 12 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy; art. 8 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego - naruszenie zasady proporcjonalności; art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyjaśnieniu, dlaczego pomimo stwierdzenia odszkodowawczego charakteru kary nałożono karę w wysokości 10 krotności, skoro szkoda poniesiona przez organ odpowiada wysokości utraconej opłaty jaką otrzymano by, gdyby została zawarta stosowna umowa; art. 189f § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na nie odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, w sytuacji gdy wystąpiły przesłanki do odstąpienia; art. 189 § 3 w zw. z § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na nieodstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, w sytuacji gdy wystąpiły przesłanki do odstąpienia. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), decyzją z dnia "[...]" r., będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło przepisy ustawy o drogach publicznych, mające zastosowanie w sprawie oraz ustalony stan faktyczny, z którego wynika, że Gmina zajmowała pas drogowy drogi wojewódzkiej nr "[...]" (R. – D.), w gminie G., obręb nr "[...]", dz. drogowa nr "[...]". dwustronnej reklamy o treści: "Gminny Ośrodek Kultury w G., Bank Spółdzielczy w O. Punkt Kasowy w G., Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej .z siedzibą w G.", o wymiarach 1,50m x 2,00m i powierzchni całkowitej 6,00m2, w okresie od dnia 21 października 2020r. do dnia 23 listopada 2020r. W ocenie Kolegium, fakt zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr "[...]" organ pierwszej instancji udokumentował w sposób nie budzący wątpliwości. Powyższe potwierdza dokumentacja fotograficzna oraz notatki służbowe sporządzone w trakcie wizji w terenie przez pracowników organu I instancji, poczynając od dnia 21 października 2020 r. do dnia 23 listopada 2020 r., protokół oględzin miejsca zajęcia pasa drogowego przeprowadzony w dniu 05.02.2021 r. oraz raport z pomiaru GPS RTK/RTN specjalistycznym urządzeniem pomiarowym oraz wydruk z mapy geodezyjnej pozyskanej ze Starostwa Powiatowego z zaznaczoną granicą pasa drogowego oraz miejscem zajęcia pasa drogowego. Organ odwoławczy powołał się na obligatoryjny charakter kary i obiektywną odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Kolegium przyjęło wymiary tablicy reklamowej i okres zajęcia pasa drogowego ustalone przez organ I instancji za prawidłowe stwierdzając, iż materiał zebrany w sprawie, pozwolił na jednoznaczne ustalenie miejsca położenia reklamy względem przebiegu granic pasa drogowego oraz powierzchni reklamy. Dalej SKO wskazało, że wysokość orzeczonej kary pieniężnej jest zgodna z zasadami określonymi w ustawie o drogach publicznych oraz uchwałą Sejmiku Województwa z dnia "[...]" r. nr "[...]" w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich na terenie województwa warmińsko-mazurskiego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, która w § 4 pkt. 3 dla reklamy informującej o towarze, usługach, imprezie, osobie lub ruchu społecznym przewiduje 3 zł za 1 m2 powierzchni reklamy. Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. podzielając ocenę, że samowolne umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia oznacza, iż waga tego naruszenia jest większa niż znikoma. Samowolne oznacza bowiem, iż chodzi o postępowanie według własnej woli, nieliczenie się z nikim i z niczym. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także fakt, iż naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym, trwającym od 21 października 2020r. do 23 listopada 2020r. i - jak słusznie zwrócił uwagę organ instancji w uzasadnieniu decyzji - powodem usunięcia reklamy z pasa drogowego było toczące się postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ odwoławczy nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania. Wskazał, iż wbrew twierdzeniom odwołania, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zawiadomił strony o miejscu i terminie oględzin pasa drogowego i umożliwił stronom zapoznanie z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów sprawy. W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Gmina (dalej jako: "Skarżąca") wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca ponowiła zarzuty podniesione w odwołaniu a ponadto zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 3 w związku z ust.6 ustawy o drogach publicznych, w związku z art. 28 k.p.a., polegające na nałożeniu kary, wyliczonej według zasad określonych w ust. 6, w całości na Skarżącą w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, iż reklama promowała trzy podmioty, mające odrębną osobowość prawną, z których tylko jeden jest powiązany ze Skarżącą, a jednocześnie w żaden sposób nie wykazano, że to Skarżąca odpowiada za posadowienie reklamy. SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnej przeprowadzana jest pod względem legalności i dotyczy zgodności z prawem materialnym i procesowym. Sprowadza się ona do oceny, czy organ administracji publicznej, orzekający w sprawie, należycie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, po czym, czy w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zastosował odpowiednie przepisy prawa materialnego. ΥStosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm, dalej jako; "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności Sąd jest zobligowany odnieść się do naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero wykluczenie tego rodzaju naruszeń daje podstawę do oceny zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy administracyjne naruszyły przepisy proceduralne, a naruszenie to mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Nie były to jednak naruszenia, które strona zarzucała w skardze. Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, że nie ma podstaw, by organowi przypisać działanie opieszałe. Organy administracyjne, stosownie do art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.735, dalej jako: " k.p.a.") powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Zauważyć należy, iż do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie doszło na skutek objazdów dróg wojewódzkich, podczas których pracownicy Zarządu Dróg Wojewódzkich stwierdzili umieszczenie tablicy reklamowej (informacyjnej) w pasie drogi wojewódzkiej. Zważywszy, że po ujawnieniu samowolnego zajęcia pasa drogowego, załatwienie sprawy wymagało przeprowadzenia czynności wyjaśniających, zasada wyrażona w art. 12 k.p.a. nie została zatem w sprawie naruszona. Sąd nie stwierdził również, zarzucanego w skardze, naruszenia art. 189f § 1 i § 3 k.p.a. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarżąca ogólnikowo powołuje się na to, że przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary w sprawie wystąpiły. Unormowanie z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie w ogóle nie ma zastosowania. Natomiast, w ocenie Sądu, organy słusznie przyjęły, że nie było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Każde zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub stosownej umowy jest działaniem samowolnym. Nie sposób przyjąć, by waga takiego naruszenia prawa była znikoma, tym bardziej w sytuacji, gdy działanie dotyczy podmiotu publicznoprawnego. Z powyższych względów podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania należało uznać za bezzasadne. Ustalając wysokość przedmiotowej kary, organ nie naruszył także zasady proporcjonalności. Formułując ten zarzut, Skarżąca kwestionowała wysokość wymierzonej kary wskazując, iż kara powinna odpowiadać wysokości opłaty za zajecie pasa drogowego, a nie jej 10-krotności. Zarzut ten, choć Skarżąca powiązała go z art. 8 § 1 k.p.a, w istocie dotyczy naruszenia nie przepisów postępowania, a prawa materialnego i na obecnym etapie postępowania nie podlega ocenie Sądu. Jak już bowiem wskazano, kontrola prawidłowości zastosowania prawa materialnego może mieć miejsce dopiero wówczas, jeśli Sąd stwierdzi, że postępowanie nie było dotknięte wadami proceduralnymi, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Takie wady w postępowaniu wystąpiły. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z unormowań tych wynika, iż postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jak stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Redakcja tego przepisu, choć wyraźnie nie określa kto ma być adresatem decyzji, to wynika z niej, że karę wymierza się podmiotowi, który dokonał zajęcia pasa drogowego. Zdaniem Sądu, kwestia ta nie została należycie wyjaśniona. Kontrolując zaskarżoną decyzję tutejszy Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie, z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a., zaniechały podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zakresie. W skardze został podniesiony zarzut, że stronami postępowania winny być, oprócz Gminy, także Bank Spółdzielczy i Gminny Ośrodek Kultury. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Gmina nie była inicjatorem umieszczenia reklamy. Twierdzenia te nie zostały w postępowaniu w ogóle zweryfikowane. W sprawach dotyczących wszelkich kar pieniężnych postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością. Z akt administracyjnych, ale też i z uzasadnienia decyzji administracyjnej, powinno jednoznacznie wynikać nie tylko jaka powierzchnia pasa drogowego była zajmowana przez reklamę i przez jaki okres, ale także i to, kto tę reklamę umieścił. Jest to tym bardziej konieczne w sytuacji, gdy na przedmiotowej tablicy reklamowej figurowały trzy podmioty, a z akt sprawy w ogóle nie wynika, który z nich tę reklamę umieścił. Brak tych ustaleń nie daje Sądowi możliwości weryfikacji czy przedmiotowa kara została nałożona na właściwy podmiot. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest co do zasady właściciel danej reklamy (dostępne w CBOIS wyroki NSA: z 12 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 410/11; z 29 czerwca 2011 r. o sygn. akt II GSK 694/10; z 17 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 803/10; z 6 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 2408/11). Oczywiście w konkretnym stanie faktycznym może się okazać, że za zajęcie pasa drogowego nie będzie odpowiadał właściciel reklamy, lecz inny podmiot (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 września 2017 r. o sygn. akt II GSK 1312/17; sygn. akt II GSK 1313/17), jednak musi na to wskazywać zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt 1205/18, rozstrzygnięcie kwestii podmiotowej odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego wymaga analizy wszystkich okoliczności danej sprawy. Zadaniem organu jest więc ustalenie, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji podejmował próbę wyjaśnienia omawianej kwestii, ale w sposób niewystraczający. W piśmie z dnia 16 grudnia 2020 r. (k. 9 akt administracyjnych) wezwał bowiem Gminę do wyjaśnienia, czy jest ona odpowiedzialna za umieszczenie w całości przedmiotowej reklamy w pasie drogowym "[...]", obręb nr "[...]", dz. drogowa nr "[...]". Wprawdzie Gmina odpowiedziała na to pytanie twierdząco, lecz w świetle podnoszonych w skardze zarzutów, odpowiedź ta nie jest jednoznaczna z tym, kto umieścił reklamę w pasie drogowym. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest natomiast konieczne ustalenie jaki konkretnie podmiot był zobowiązany do uzyskania zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, ponieważ tylko na taki podmiot może być nałożona kara za zajęcie pasa bez zezwolenia. Zważyć należy, iż o tym kto jest odpowiedzialny za działania (zaniechania) decyduje organ, a nie strona postępowania. Może to jednak nastąpić dopiero po dokonaniu szczegółowych ustaleń, dotyczących tego jaki konkretnie podmiot i w jakich okolicznościach umieścił reklamę w pasie drogowym. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy, mając na względzie treść art. 153 p.p.s.a., winny dostosować się do oceny prawnej dokonanej przez Sąd i zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku oraz przy zastosowaniu wszelkich środków dowodowych, podjąć działania celem wyjaśnienia omawianego zagadnienia. Organ powinien też odnieść się do sugestii Skarżącej, że kara powinna ewentualnie być nałożona proporcjonalnie na trzy podmioty figurujące na tablicy. Niepodjęcie przez organy orzekające czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. W oparciu o art. 200 tej ustawy zasądzono na rzecz Skarżącej koszty postępowania sądowego obejmujące wpis od skargi w kwocie 245,00 zł.