II SA/Ol 633/09

Dnia 17 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 roku sprawy ze skargi T. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie dodatku za wysługę lat - oddala skargę. Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2008r. sierż. T.M. wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego o zaliczenie okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, którą odbywał w Jednostce Wojskowej nr "[...]" podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji w okresie od 28 października 1993r. do 11 kwietnia 1999r., do wysługi lat w więziennictwie. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2006r., w którym stwierdzono, iż nadterminowa zasadnicza służba wojskowa powinna być traktowana jak zasadnicza służba wojskowa. W odpowiedzi Dyrektor Zakładu Karnego pismem z dnia 2 lipca 2008r., poinformował T.M., iż brak jest podstaw prawnych do zaliczenia nadterminowej służby wojskowej do okresu upoważniającego do dodatku za wysługę lat w Służbie Więziennej. Wyjaśniono, że wyrok sądu administracyjnego ma charakter wiążący jedynie w indywidualnej sprawie i nie można uznać go za obowiązującą wykładnię prawa. Kolejnym pismem z dnia 15 lipca 2008r., skierowanym do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, T.M. ponownie zwrócił się o zaliczenie okresu nadterminowej służby wojskowej do wysługi lat w więziennictwie. Decyzją personalną nr "[...]" z dnia 24 października 2008r. Dyrektora Zakładu Karnego ustalono T.M. od dnia 1 listopada 2008r. dodatek za wysługę lat w wysokości 15% uposażenia zasadniczego - po 10 latach służby, tj. w kwocie "[...]". Wskazano, iż ze zgromadzonych w aktach osobowych dokumentów wynika, że na dzień 1 listopada 2008r. łączny staż, od którego zależy wysokość dodatku za wysługę lat wynosi: 12 lat 11 miesięcy i 16 dni, uwzględniając okres zasadniczej służby wojskowej od 28 października 1993r. do 11 kwietnia 1995r. (1 rok, 5 miesięcy, 15 dni), okres nadterminowej zasadniczej służby wojskowej od 12 kwietnia 1995r. do 11 kwietnia 1999r. (4 lata) i okres służby w Służbie Więziennej od 1 maja 2001r. (7 lat, 6 miesięcy i 1 dzień). Odwołanie od tej decyzji złożył zainteresowany reprezentowany przez radcę prawnego zarzucając naruszenie przepisów art. 100 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej poprzez błędne wskazanie daty, od której ustalono odwołującemu dodatek w wysokości 15% uposażenia zasadniczego za wysługę lat. W uzasadnieniu wskazano, iż strona nie kwestionuje wysokości dodatku a jedynie datę, od której przysługuje dodatek w wysokości 15% uposażenia zasadniczego. Datą od której należało dokonać wzrostu dodatku za staż jest dzień przyjęcia do służby, gdyż już wówczas winien być zaliczony do stażu służby okres pełnienia nadterminowej służby wojskowej. Decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 12 grudnia 2008r. uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazano, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2006r., sygn. akt I OSK 283/06, nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, by odmiennie traktować osoby odbywające zasadniczą służbę wojskową i nadterminową zasadniczą służbę wojskową. Uznano także, iż organ I instancji przekroczył granicę swoich kompetencji, gdyż ustalił wysokość dodatku za wysługę lat oraz datę jego przyznania według własnego uznania, nie zaś według przepisów prawa. Uchybienia te nie mogą być uzupełnione przez organ odwoławczy, gdyż sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania w całości. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Zakładu Karnego decyzją personalną nr "[...]" z dnia "[...]" ustalił T.M. od dnia 17 listopada 2005r. dodatek z tytułu wysługi lat w wysokości 15% uposażenia zasadniczego w kwocie "[...]" miesięcznie oraz wyrównanie dodatku za wysługę lat za okres od 10 czerwca 2005r. do dnia 31 października 2008r. w kwocie "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż funkcjonariuszowi zaliczono nadterminową służbę wojskową pełnioną przez niego w okresie od 12 kwietnia 1995r. do dnia 11 kwietnia 1999r. Jako datę początkową przyjęto dzień 10 czerwca 2005r. mimo faktu, iż co do roszczeń od dnia 10 czerwca 2005r. do dnia 31 października 2005r. upłynął 3-letni okres, o jakim mowa w art. 103 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Jednakże nie można przyjąć, iż nastąpiło przedawnienie roszczeń, bowiem w tym okresie między stronami toczyły się inne czynności, które przerwały bieg terminu przedawnienia. Czynnością taką było w szczególności pismo funkcjonariusza z 10 czerwca 2008r. Jako podstawę obliczeń przyjęto uposażenie zasadnicze stosowne do zajmowanego stanowiska służbowego określone w obowiązujących przepisach płacowych w okresie będącym podstawą wypłaty dodatku. Kwota przyznanego wyrównania obejmuje okres od 10 czerwca 2005r. do dnia 31 października 2008r. i jest sumą kwot stanowiących różnice pomiędzy dodatkiem należnym za wysługę lat przy zaliczeniu nadterminowej służby wojskowej, a dodatkiem wypłaconym. Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik T.M., zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 103 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej. Podniósł, iż organ błędnie zastosował przepisy powołanej ustawy, gdyż nie powinien brać pod uwagę terminu przedawnienia dochodzonych przez funkcjonariusza roszczeń i kwotę wyrównania dodatku za wysługę lat winien naliczyć od dnia przyjęcia go do służby, tj. od dnia 1 maja 2001r. Jednocześnie wskazał, iż za wyjątkowe okoliczności, o których mowa w art. 103 ust. 2 ww. ustawy należy uznać fakt, iż decyzje personalne były wydane na podstawie błędnej interpretacji przepisów prawa. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż odwołujący nie wskazał na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie przez organ art. 103 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Wskazano, iż raport z 10 czerwca 2008r., którym funkcjonariusz zwrócił się do organu z wnioskiem o zaliczenie nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat, stanowi czynność przerywającą bieg przedawnienia w rozumieniu art. 103 ust. 3 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, co w konsekwencji doprowadziło do zmiany wysokości dodatku za okres od 10 czerwca 2005r. oraz przyznania stosownego wyrównania. Ponadto organ nie dostrzegł żadnych wyjątkowych okoliczności, które usprawiedliwiałyby nieuwzględnienie przedawnienia roszczenia. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył pełnomocnik T.M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę w kierunku przyznania skarżącemu wyrównania dodatku za wysługę lat, przyjmując za datę początkową dzień 1 maja 2001r. bez uwzględniania terminu przedawnienia z art. 103 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej. W ocenie strony skarżącej organ błędnie zastosował przepis art. 103 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, gdyż nie powinien uwzględniać terminu przedawnienia tych roszczeń, skoro zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy opóźnienie w dochodzeniu przedmiotowego roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, których organ I i II instancji w ogóle nie uwzględnił, a na które powoływał się skarżący. Tym samym organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może w ogóle nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Taką okolicznością jest fakt, że decyzje personalne organu I instancji zostały wydane na podstawie błędnej interpretacji przepisów prawa dotyczącej sposobu obliczania okresu pełnienia służby w Służbie Więziennej, od którego to okresu uzależniona jest wysokość dodatku o charakterze stałym za wysługę lat. Niezaliczenie okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do wysługi lat w więziennictwie nie wynikało z błędu, czy zaniedbania skarżącego, ale działania organu, który błędnie interpretował przepisy prawa czego następstwem są negatywne skutki dla skarżącego w postaci niewypłacenia wszystkich należnych mu świadczeń. Skarżący złożył wniosek 10 czerwca 2008r., następny w dniu 15 lipca 2008r., jednakże organ zasłaniając się brakiem podstawy prawnej do wydania odrębnej decyzji w sprawie, uznał, iż okresu nadterminowej służby wojskowej nie zalicza się do okresu wysługi lat w więziennictwie. W ocenie strony skarżącej organ swoimi działaniami polegającymi na zmienności poglądów prawnych w wydawanych decyzjach w odniesieniu do tego samego adresata, które zostały wydane w tym samym stanie faktycznym, naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa zawartą w art. 8 Kpa. Organ nie przeprowadził też wnikliwego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia, czy w wypadkach, na które powoływała się strona istotnie zapadły decyzje odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. Treść decyzji organu II instancji i jej uzasadnienie wskazuje jednoznacznie, iż organ rozpatrywał odwołanie z góry powziętym zamiarem nieuwzględnienia żądania skarżącego, pomijając przy tym lub jedynie powierzchownie odnosząc się do wszelkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie podając, że przedstawione w niej zarzuty są bezzasadne. Skarżący nie podał na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie przez organ przepisu art. 103 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Ewentualnym naruszeniem mogłoby być błędne obliczenie 3-letniego okresu przedawnienia roszczenia, co w tej sprawie nie miało miejsca. Wystąpienie skarżącego z raportem do Dyrektora Zakładu Karnego o zaliczenie nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do wysługi lat przerwało bieg przedawnienia w rozumieniu art. 103 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do zmiany dodatku za wysługę lat za okres od 17 listopada 2005r. w wysokości 15% uposażenia zasadniczego oraz przyznania stosownego wyrównania za okres od 10 czerwca 2005r. do 31 października 2008r. Podkreślono, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej organ może nie uwzględnić przedawnienia, a zatem jest to jego prawo, a nie obowiązek. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ nie dostrzegł takich wyjątkowych okoliczności, które usprawiedliwiałyby nieuwzględnienie przedawnienia. Na marginesie wskazano, iż kwestia zaliczania nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do dodatku za wysługę lat budziła szereg kontrowersji prawnych, które rozstrzygnął dopiero wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem, iż organ nie przeprowadził wnikliwie postępowania wyjaśniającego. Strona była bowiem zawiadomiona o toczącym się postępowaniu i mogła w nim aktywnie uczestniczyć zwłaszcza, że była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 103 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. nr 207, poz. 1761) roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia, a także uznanie roszczenia. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, iż skarżący raportem z dnia 10 czerwca 2008r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego z wnioskiem o zaliczenie okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do okresu upoważniającego do dodatku za wysługę lat w Służbie Więziennej. Organ rozpoznający wniosek skarżącego uznał, iż czynność ta przerwała bieg przedawnienia roszczeń i ustalił datę, od której funkcjonariuszowi przysługuje wyższy dodatek za wysługę lat, na dzień 17 listopada 2005r. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że w dacie przyjęcia do służby z dniem 1 maja 2001r. decyzją personalną Nr "[...]" z dnia 30 kwietnia 2001r. Dyrektora Zakładu Karnego zaliczono skarżącemu do wysługi lat służbę wojskową w wymiarze 1 roku, 5 miesięcy i 14 dni. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż decyzja ta nie narusza prawa. Nie sposób zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, iż organ powinien przyznać wyższy dodatek za wysługę lat od momentu przyjęcia skarżącego do służby tj. 1 maja 2001r. oraz nie powinien uwzględniać terminu przedawnienia tego roszczenia, gdyż pozwala na to przepis art. 103 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, który pozwala nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Przepis ten stanowi jednak uprawnienie organu, nie zaś jego obowiązek. Organ prowadzący postępowanie samodzielnie, we własnym zakresie rozstrzyga, czy stan faktyczny danej sprawy pozwala na przyjęcie, iż zaistniałe okoliczności mają charakter wyjątkowy i zasługują na ich uwzględnienie. Nadto wskazać pozostaje, że nie sposób dokonywać wykładni art. 103 ust. 2 ww. ustawy bez odniesienia się do treści art. 103 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. A zatem ustawodawca jako zasadę nadrzędną przyjął trzyletni termin przedawnienia roszczeń z tytułu prawa do uposażenia. Ust. 2 wskazanego przepisu stanowi natomiast wyłom od tej generalnej zasady, zgodnie z którą organ może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Zatem nie ma racji skarżący, że obowiązek wykazania istnienia nadzwyczajnych okoliczności obciąża organ. To bowiem skarżący winien wykazać okoliczności, które przez organ mogłyby zostać uznane za wyjątkowe, które usprawiedliwiałyby pominięcie przedawnienia w dochodzeniu roszczenia. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, iż nie zachodzą wyjątkowe okoliczności, które usprawiedliwiłyby opóźnienie w dochodzeniu roszczeń przez skarżącego. W ocenie organu za takie okoliczności nie można uznać podnoszonego przez stronę skarżącą faktu przyjęcia błędnej interpretacji przepisów ustawy o Służbie Więziennej w zakresie zaliczania nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do wysługi lat w więziennictwie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu i przedstawioną w uzasadnieniu argumentację wydanej decyzji. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż w przeszłości organy Służby Więziennej stały na stanowisku, że zaliczeniu w trybie art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej podlega tylko okres zasadniczej służby wojskowej. Z kolei orzecznictwo sądowoadministracyjne pozostawało w tej kwestii niejednolite. Dopiero w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2006r. (sygn. akt I OSK 283/06) jednoznacznie stwierdzono, iż nie ma żadnych podstaw, aby nadterminową zasadniczą służbę wojskową traktować odmiennie niż zasadniczą służbę wojskową. Nie sposób zatem uznać, aby w przedmiotowym postępowaniu organy dopuściły się rażącego naruszenia prawa, co zarzuca skarżący. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ustawodawca określił w art. 156 § 1 kpa. W punkcie 2 tego przepisu przewidziany jest obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego niezbędne jest nie tylko wykazanie, że decyzja jest wadliwa, gdyż narusza prawo, lecz że to naruszenie jest rażące. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, jeżeli istnieje oczywista sprzeczność między rozstrzygnięciem decyzji a treścią przepisu prawa, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast zmiana dotychczasowej wykładni przepisu prawa nie może być traktowana jako przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nawet, jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową (por. wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia 9 marca 2000r. sygn. I SA/Ka 1582/98, wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999r. sygn. II SA 1387/98) . Poza tym wskazać pozostaje skarżącemu, iż nic nie stało na przeszkodzie aby wniosek o uwzględnienie w stażu pracy, od którego uzależniony jest dodatek za wysługę lat okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej złożyć znacznie wcześniej niż miało to miejsce w dniu 10 czerwca 2008r. Nic także nie stało na przeszkodzie aby zakwestionować decyzję personalną z dnia 30 kwietnia 2001r., w której do stażu pracy nie został zaliczony okres nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności Sąd stwierdził, iż organy zarówno I, jak i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały decyzje zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Na marginesie wyjaśnić pozostaje także, iż Sądowi orzekającemu w tej sprawie znane są orzeczenia sądów administracyjnych, w których stwierdzono, iż brak zaliczenia do stażu pracy okresu nadterminowej służby wojskowej w decyzji personalnej orzekającej o przyjęciu do służby może być zweryfikowany w trybie nadzwyczajnego postępowania, jakim jest wniosek o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2008r. sygn. akt IV SA/Gl 322/08, niepubl, wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 października 2008r. sygn. akt III SA/Lu 257/08, niepubl., wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 grudnia 1008r. sygn. akt II SA/Sz 595/08, niepubl.), jednakże nawet taka możliwość retrospektywnego zaliczenia okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej nie oznacza wypłacenia zaległego wynagrodzenia poczynając od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne z uwagi na upływ 3 letniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 103 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 grudnia 2008r. sygn. II SA/Sz 595/08, niepubl.). Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 103 ust. 3 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, w zakresie jego błędnego zastosowania wyjaśnić należy skarżącemu, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazano bowiem wyżej bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej właściwym do rozpatrywania roszczeń podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Z przekazanych akt sprawy wynika, że w tej sprawie taką czynnością przerywającą bieg przedawnienia w zakresie dochodzenia roszczenia z tytułu dodatku za wysługę lat był raport skarżącego z dnia 10 czerwca 2008r. skierowany do Dyrektora Zakładu Karnego o zaliczenie okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do stażu służby. Zatem prawidłowo organy orzekające w tej sprawie uznały, że ta czynność przerwała bieg przedawnienia w dochodzeniu roszczenia z tytułu dodatku za wysługę lat, wobec czego skarżoną decyzją przyznano wyrównanie z tytułu dodatku za wysługę lat za okres od 10 czerwca 2005r do 31 października 2008r. Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).