II SA/Ol 638/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi A. Z. na niewykonanie przez Dyrektora Aresztu Śledczego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 73/09 oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Dyrektor Aresztu Śledczego , działając na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 88 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 3 ust. 4 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, przyznał A. Z., wobec spełnienia warunków, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości 300 zł wskazując, iż równoważnik ten będzie corocznie waloryzowany o ustalony ustawą budżetową na dany rok średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. Pismem (raportem) z 7 maja 2009r. A. Z. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego o wypłatę należnych mu świadczeń wraz z odsetkami, m.in. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2009r. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010r. sygn. akt II SAB/Ol 73/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Dyrektora Aresztu Śledczego do wydania aktu administracyjnego w przedmiocie wniosku A. Z. z dnia 7 maja 2009r. dotyczącego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego., w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu przez Sąd akt organowi. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyjaśnił, że Dyrektor Aresztu Śledczego pozostawał w bezczynności, gdyż wbrew pozostającej w obrocie prawnym decyzji z dnia "[...]" o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu - ze wskazaniem, że równoważnik ten będzie corocznie waloryzowany - nie dokonywał jego wypłaty w 2009r., jak również nie podejmował działań w celu zmiany, bądź wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącemu uprawnienie do tego równoważnika. Sąd wskazał, przytaczając treść art. 31 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), że nie sposób bez wyeliminowania decyzji z dnia "[...]" odmówić wypłaty wskazanego świadczenia należnego funkcjonariuszowi SW. Reasumując Sąd stwierdził, że bezsporny jest fakt, iż postępowanie dotyczące równoważnika pieniężnego za remont mieszkania za 2009r. zostało zainicjowane przez skarżącego i nie zostało zakończone. Podkreślono, że nawet ewentualne niekorzystne (czego w żaden sposób nie przesądził Sąd) rozstrzygnięcie dla funkcjonariusza winno przybrać formę decyzji administracyjnej, chyba że nastąpi wypłata równoważnika, co stanowi jedynie czynność uprawnionego organu. Prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi sprawy doręczone zostały organowi w dniu 14 kwietnia 2010r. Decyzją z dnia "[...]" znak: "[...]" Dyrektor Aresztu Śledczego, działając na podstawie art. 88 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), oraz § 3 ust. 4 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz.1234 ze zm.), odmówił A. Z. przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w roku 2009. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawca nie złożył stosownego oświadczenia mieszkaniowego, które określa załącznik do rozporządzenia. Organ stwierdził, że raport z dnia 7 maja 2009r., w którym A. Z. domaga się wypłaty świadczenia, nie stanowi dokumentu w myśl cytowanych przepisów, na podstawie którego mogła być zrealizowana wypłata żądanego świadczenia. Ponadto organ zaznaczył, że raport nie zawiera stosownego oświadczenia o zajmowaniu lokalu mieszkalnego w dniu 1 stycznia 2009r., które stanowi podstawę uprawniającą do przyznania równoważnika. Decyzję tę organ nadał listem poleconym w dniu 8 maja 2010r. A. Z. pokwitował osobiście odbiór tej przesyłki w dniu 24 maja 2010r. W ustawowym terminie A. Z. odwołał się w trybie instancyjnym od powyższej decyzji Następnie w dniu 18 czerwca 2010r. A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na niewykonanie wskazanego wyroku, żądając wymierzenia organowi grzywny. Skarżący zarzucił, że organ nie wykonał nałożonego nań obowiązku. Podniósł, iż organ miał się ustosunkować do własnej decyzji z dnia "[...]’ przyznającej mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wniosku skarżącego z dnia 7 maja 2010r. o wypłatę odsetek od tego równoważnika. Powyższego organ jednak nie uczynił, gdyż wydał w sprawie kolejną decyzję, którą nie uwzględnił poprzedniej prawnie wiążącej decyzji oraz wniosku skarżącego. A. Z. zaznaczył, że organ pozostaje w zwłoce mimo, iż pismem z dnia 2 czerwca 2010r. wezwał organ do podjęcia działania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego wniósł o odrzucenie skargi jako przedwczesnej, uznając, iż dotyczy ona decyzji z dnia "[...]", od której skarżący się odwołał i postępowanie drugoinstancyjne było w toku. Organ zaznaczył, że wskazaną decyzję wydał w związku z nakazem Sądu, którą zgodnie z obowiązującymi przepisami odmówił wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w roku 2009. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie rozważyć należy kwestię dopuszczalności przedmiotowej skargi, żądającej wymierzenia organowi grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2010r. sygn. akt II SAB/Ol 73/09. Tryb postępowania w tym zakresie uregulowany został w art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), zgodnie z którym w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z regulacji tej wynika, iż warunkiem formalnym merytorycznego rozpoznania skargi na niewykonanie wyroku (a więc i oceny, czy organ faktycznie wyrok ignoruje) jest to, aby skarga w przedmiocie niewykonania orzeczenia poprzedzona została wezwaniem organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Uwzględniając powyższe, wskazać trzeba, że do skargi skarżący załączył pismo datowane na dzień 2 czerwca 2010r., w którym wzywa organ do wykonania powołanego wyroku zgodnie z jego uzasadnieniem. Organ nie zanegował tego faktu. Tym samym uznać należało, że dochowany został warunek konieczny do złożenia skargi na niewykonanie wyroku Sądu. W związku z tym zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy Dyrektorowi Aresztu Śledczego można zarzucić niewykonanie wskazanego wyroku, którym zobowiązano organ do wydania aktu administracyjnego w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 7 maja 2009r. dotyczącego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego – w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu przez Sąd akt organowi. Termin do wykonania przez organ administracji publicznej wyroku sądu administracyjnego zaczyna biec od dnia doręczenia organowi tego wyroku (art. 286 § 2 ppsa). Jak wynika z akt sprawy odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy doręczono organowi w dniu 14 kwietnia 2010r. Zatem z tym dniem rozpoczął bieg miesięczny termin do wydania decyzji załatwiającej wniosek skarżącego z dnia 7 maja 2009r., w którym zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego o wypłatę należnych mu świadczeń (przyznanych uprzednią decyzją) wraz z odsetkami, m.in. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2009r., na podstawie art. 31 i art. 103 ustawy o Służbie Więziennej. Termin do wydania decyzji upływał z dniem 14 maja 2010r. (stosownie do art. 83 § 1 ppsa w zw. z art. 112 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym termin oznaczony w tygodniach, miesiącach lub latach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu). W stanie faktycznym niniejszej sprawy oznacza to, że organ powinien nałożony na niego obowiązek wykonać ostatecznie w dniu 14 maja 2010r. Dyrektor Aresztu Śledczego wykazał, że zobowiązanie to zrealizował już w dniu 7 maja 2010r., gdyż z tą datą wydał decyzję dotyczącą równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w roku 2009 i rozstrzygnięcie to niezwłocznie (w dniu 8 maja 2010r.) przesłał skarżącemu. W uzasadnieniu spornej decyzji organ wyraźnie zaakcentował, że sprawa dotyczy raportu strony z dnia 7 maja 2009r. Zważyć w związku z tym należy, iż obowiązek, którego spełnienie skarżący kwestionuje, miał polegać na załatwieniu wniosku strony z dnia 7 maja 2009r. w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wydana decyzja bezspornie dotyczy tego zakresu. Wobec tego nie powinno budzić wątpliwości, że organ wykonał terminowo powołany wyrok. Wbrew stanowisku skarżącego, Sąd w sprawie II SAB/Ol 73/09 nie wypowiadał się na temat treści i kierunku decyzji, do której wydania zobowiązał organ. Sąd wskazywał na nieprawidłowości w działaniu organu, konkludując że wniosek skarżącego z dnia 7 maja 2009r. musi zostać załatwiony decyzją administracyjną, co też zostało wykonane. Sam skarżący, jak wnioskować można z argumentów podniesionych w skardze, nie ma wątpliwości, że wydana decyzja stanowi odpowiedź na jego wniosek z dnia 7 maja 2009r. Uważa jednak, że organ powinien, tak jak to wskazywał Sąd, rozstrzygnąć z uwzględnieniem prawomocnej decyzji z dnia "[...]" przyznającej mu wnioskowany do wypłaty równoważnik, czego organ nie uczynił. Skarżący nie dostrzega przy tym, że zakres skargi wniesionej w trybie art. 154 § 1 ppsa nie pozwala na przeprowadzenie merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia wydanego w następstwie uwzględnienia skargi na bezczynność, do czego sprowadzałaby się analiza treści wydanej decyzji ze stanem prawnym sprawy. Skarżącemu przysługiwała w tym zakresie odrębna skarga na decyzję, w której mógł podnosić niezgodne z prawem działanie organu, wbrew zgłoszonemu wnioskowi. Przedmiotem wniesionej skargi, co podkreślić należy, jest żądanie wymierzenia organowi grzywny wobec niewykonania wyroku Sądu, na podstawie art. 154 ppsa. Skarga przewidziana tym przepisem różni się od wszystkich pozostałych skarg przewidzianych art. 3 § 2 ppsa i przepisami szczególnymi. Jej celem nie jest kontrola zgodności z prawem jakiegoś konkretnego aktu czy czynności organu administracyjnego. Skarżący może żądać wymierzenia grzywny między innymi w związku z niewykonaniem wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. Istota skargi wszczynającej to postępowanie sprowadza się do zapewnienia skuteczności wyroków sądów administracyjnych, nie tylko poprzez dyscyplinowanie organów do podjęcia stosownych działań, ale także ukaranie organu za nierespektowanie orzeczenia sądowego. W tym postępowaniu sprawdzeniu podlega jedynie okoliczność czy wydane rozstrzygnięcie zapadło na skutek prowadzenia postępowania z wniosku, który był przedmiotem skargi na bezczynność organu administracyjnego. Sprawdzeniu podlega również termin wydania rozstrzygnięcia. Prawidłowość zaś tego rozstrzygnięcia jest poza kontrolą Sądu w postępowaniu prowadzonym z wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 § 1 ppsa (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 230/11). Nierespektowanie oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może być zwalczane w drodze postępowania instancyjnego i stanowić podstawę uchylenia decyzji na skutek skargi, ale wniesionej w oparciu o art. 3 § 2 pkt 1 ppsa (por. wyrok NSA z 25 listopada 2005r., I OSK 426/05, Lex nr 198147). Reasumując, z treści art. 154 § 1 i § 3 ppsa wynika, że Sąd mógłby rozważać uwzględnienie przedmiotowej skargi jedynie w sytuacji, gdy do dnia jej wniesienia organ administracji pozostawał w bezczynności i nie wydawał aktu administracyjnego w terminie zakreślonym prawomocnym wyrokiem. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Nie można zarzucić organowi bezczynności w wykonaniu wyroku. Dyrektor Aresztu Śledczego rozpatrzył bowiem wniosek skarżącego z dnia 7 maja 2009r. w procesowej formie decyzji administracyjnej w zakreślonym w wyroku terminie. W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa . Wskazać także należy, iż w dniu 28 września 2011r., na dzień przed rozprawą, skarżący nadesłał faksem kolejny już wniosek o wyłączenie sędziów i składu sędziowskiego od rozpatrywania niniejszej skargi. Na rozprawie w dniu 29 września 2011r., skarżący nie był obecny. Przewodniczący składu orzekającego zasygnalizował na rozprawie wpływ wniosku, stwierdzając, że nie jest on podpisany własnoręcznie przez skarżącego, a taki wymóg wynika wprost z art. 46 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym zgłoszony na dzień przed rozprawą wniosek (mimo że skarżący został zawiadomiony o rozprawie już w dniu 14 września 2011r.) nie został skutecznie wniesiony i tym samym nie wiązał składu orzekającego, który ostatecznie rozpoznał skargę. Zaznaczono ponadto, że kwestia wyłączenia sędziów, których dotyczył wniosek, została już prawomocnie rozstrzygnięta postanowieniem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011r., sygn. akt I OZ 532/11.