II SA/Ol 646/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Asesor WSA Irena Szczepkowska Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Prezydent Miasta decyzją z dnia "[...]", wydaną na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie podziału nieruchomości, stanowiącej własność Gminy, będącej w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, położonej w O. przy ul. P. – D., oznaczonej w obrębie ewidencyjnym nr "[...]" jako działka nr "[...]". W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości, polegającym na wydzieleniu części działek z pasa drogowego celem ich wydzierżawienia lub sprzedaży A sp. z o. o. pod budowany obiekt handlowy, wszczęte na wniosek Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni z dnia 13 czerwca 2000r. stało się bezprzedmiotowe, albowiem wnioskodawca w dniu 18 października 2004r. cofnął wniosek oraz wniósł o umorzenie postępowania podziałowego. W dniu 10 marca 2005r. A sp. z o. o. złożyło wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu Spółka wskazała, iż Prezydent Miasta wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie podziału nieruchomości, na której usytuowany jest budynek A po czterech latach "milczenia organu administracji". W postępowaniu tym niesłusznie odmówiono Spółce uczestnictwa, uznając, że nie ma ona przymiotu strony, co jest sprzeczne z art. 28 k.p.a. i stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazany przepis stanowi główną przesłankę, dla której należy stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta, ewentualnie wznowić postępowanie w tej sprawie. Spółka ponadto wskazała, iż pozbawiono ją możliwości odwołania się w ustawowym terminie od przedmiotowej decyzji, ponieważ organ I instancji nie uwzględnił jej wniosku o doręczenie decyzji z dnia "[...]"2004r., a organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]"2005r.,na podstawie art. 157 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]"2004r. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie nieważnościowe wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Według ukształtowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego stroną w postępowaniu podziałowym są wyłącznie właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości. Spółka nie ma prawa do gruntu, który miałby ulec podziałowi, a sam fakt posadowienia na nim budynku nie może czynić z niej strony postępowania. Na skutek wniosku Spółki o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]"2005r. utrzymało w całości w mocy decyzję będącą przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]"2005r., a nadto wskazał, iż stroną postępowania nieważnościowego jest każdy podmiot mający przymiot strony (art. 28 k.p.a.), a także osoba, która faktycznie stroną nie jest, ale weryfikowana decyzja została do niej skierowana. W przedmiotowej sprawie nie może budzić wątpliwości fakt, że decyzja z dnia "[...]"2004r. nie została skierowana do Spółki A i nie jest ona stroną postępowania, gdyż nie ma w tym żadnego interesu prawnego. Organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, interes prawny ma charakter materialnoprawny. Musi wiec istnieć norma prawa materialnego, która przewiduje w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Wskazując na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kolegium stwierdziło, iż osoba posiadająca zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie jest stroną postępowania dotyczącego podziału nieruchomości obejmujących pas drogowy. Ma ona co najwyżej interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy, to znaczy, jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ. Nie czyni to jednak ze Spółki strony postępowania nieważnościowego. Skoro Spółce nie przysługuje prawo uczestniczenia w postępowaniu zwykłym, to tym bardziej nie posiada ona legitymacji do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego. Kolegium wskazało, iż podnoszone we wniosku argumenty mogłyby być co najwyżej podstawą wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosło A. Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualnie przekazanie sprawy organowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zarzuciła orzeczeniu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną interpretację art. 28 k.p.a. i art. 7 k.p.a., nadto rażące naruszenie jej interesu faktycznego i prawnego. Spółka ponowiła argumenty zawarte w jej wniosku z dnia 10 marca 2005r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]"2004r. Nadto podniosła, że zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa NSA, jednym ze źródeł interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, a w szczególności prawa rzeczowe, które chronione są w sposób szczególny. Zgodnie z prawem cywilnym w przypadku sprzedaży przedmiotowego terenu innemu podmiotowi może mu również przysługiwać prawo przejęcia budynku A budynku, który jest własnością Spółki, jest trwale połączony z gruntem i istnieje już od pięciu lat. Dla strony skarżącej stanowi to potwierdzenie posiadania w sprawie nie tylko interesu faktycznego, ale również prawnego. Skarżąca Spółka podkreśliła, że w momencie wszczęcia postępowania w 2000 roku posiadała tytuł prawny do terenu, na którym został wybudowany budynek, bowiem legitymowała się decyzjami zezwalającymi na zajęcie pasa drogowego. Na skutek przewlekłego załatwiania sprawy i braku dobrej woli Prezydenta Miasta oraz działających z jego upoważnienia organów Spółka nie dość, że utraciła prawo do tego terenu, to musi płacić wysokie kary pieniężne mimo, że wybudowała swój budynek legalnie, w oparciu o prawomocne decyzje, co znajduje potwierdzenie w wyrokach sądów administracyjnych. Należy więc rozważyć, czy w sytuacji gdy Spółka posiadała już przymiot strony wolno go odmawiać w momencie, gdy na jej niekorzyść, z przyczyn od niej niezależnych, zmieniły się okoliczności w sprawie. Skarżąca Spółka wskazała, iż zgodnie a art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w niniejszej sprawie polegało na nie uwzględnieniu interesu prawnego strony skarżącej z pogwałceniem art. 28 k.p.a. Nadto Spółka podniosła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 czerwca 2005r., sygn. akt IISA/OI 275/05, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"2005 r., nr "[...]", stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, stwierdzając, iż obowiązkiem organów administracji było wyjaśnienie sprawy, rozpatrzenie argumentów odwołania, a nie arbitralne stwierdzenie uchybienia terminu do jego wniesienia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Nadto wskazało, iż nie kwestionuje stanowiska, że podstawą interesu prawnego nadającego podmiotowi przymiot strony postępowania administracyjnego może być zlokalizowana poza materialnoprawnym normami prawa administracyjnego. Jednakże w niniejszej sprawie Spółka poza ogólnym powołaniem się na prawo rzeczowe nie wskazała żadnego przepisu, z którego wywodziłaby swój interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie, w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, aczkolwiek częściowo z innych przyczyn aniżeli powoływane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Należy bowiem zauważyć, iż organ rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej skupił się na dokonaniu merytorycznej oceny, czy wnioskodawca posiada przymiot strony w postępowaniu o podział nieruchomości, pomijając zasadniczą w niniejszej sprawie kwestię, czy zaszły w sprawie przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ administracji publicznej może bowiem stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Należało więc w pierwszej kolejności zbadać, czy decyzja Prezydenta Miasta z dnia "[...]"2004r. wydana została bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa i to z naruszeniem rażącym. Na wstępie należy wskazać, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Jest to samodzielne postępowanie administracyjne ograniczające się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Wobec tego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia było zbadanie, czy orzeczenie wydane w postępowaniu zwykłym jest zgodne z prawem, czy też narusza przepisy prawa, a jeśli narusza, to czy naruszenie to jest rażące. Ocena organu nadzoru sprowadza się bowiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wyłącznie do tego, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym stanowi podstawę do wydanego rozstrzygnięcia. Przedmiotem decyzji z dnia "[...]"2004r. było umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek uprawnionej strony na skutek cofnięcia wniosku. Wobec tego w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji należało ustalić, czy zastosowany przez organ I instancji art. 105 § 2 k.p.a. dawał podstawę do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Ostatnio wymieniony przepis stanowi, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz, gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Skoro Miejski Zarząd Dróg i Zieleni, na którego żądanie zostało postępowanie podziałowe zostało wszczęte, cofnął wniosek i wniósł o umorzenie postępowania, to trudno doszukać się w działaniu organu I instancji rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie podstawą do stwierdzenia nieważności, wskazaną przez skarżącą Spółkę, jest twierdzenie, iż niesłusznie odmówiono jej uznania za stronę postępowania, co w jej ocenie rażąco narusza art. 28 k.p.a. Należało więc dokonać oceny, czy przy wydawaniu decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania o podział nieruchomości doszło do naruszenia przepisów prawa i czy było to naruszenie rażące. Tu należy zauważyć, iż rażące naruszenia prawa musi być oczywiste, to znaczy winno wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. O oczywistości naruszenia prawa możemy zaś mówić wówczas, gdy zachodzi rzucająca się w oczy sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie można mówić o takiej oczywistości, wtedy, kiedy zachodzi potrzeba dokonania wykładni przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia 9 marca 2000r. l SA/Ka 1582/98 ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, trzeba stwierdzić, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy należało, poprzez wykładnię przepisów prawa, ocenić czy skarżąca spółka miała interes prawny w rozstrzygnięciu i czy w związku z tym winna była brać udział w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie podziału nieruchomości. Nie było jednakże podstaw do tego, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli orzeczenia zapadłego w nadzwyczajnym trybie postępowania, dokonywał takiej oceny, skoro w tej kwestii nie wypowiedziały się jeszcze organy administracji publicznej w postępowaniu zwyczajnym. Tu zasadnym jest zauważyć, iż wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Wady te nie posiadają charakteru procesowego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności kompetencje organu ograniczone są wyłącznie do kontroli zgodności z prawem wydanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie więc postępowanie winno zostać ograniczone do zbadania, czy przy wydawaniu decyzji, co do której skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności, doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności, jeśli zauważy naruszenie prawa, ale w zakresie dotyczącym postępowania administracyjnego. Usuwanie bowiem wad proceduralnych następuje w odrębnym trybie, na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Skoro więc strona podnosi zarzut naruszenia jej uprawnień procesowych w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, polegającą na pozbawieniu jej udziału w tym postępowaniu, to zarzut taki może uzasadniać tylko żądanie wznowienia postępowania, nie może natomiast prowadzić do wszczęcia postępowania nieważnościowego i stwierdzenia nieważności decyzji jako rażąco naruszającej prawo. Kolegium słusznie więc zauważyło, iż podnoszone we wniosku A argumenty mogłyby być ewentualnie podstawą żądania wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Albowiem nie ulega wątpliwości, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powoduje zaistnienie podstawy do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie może być zarazem uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania, zajmował niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (por. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Gdańsku z 17 sierpnia 1999r., II SA/Gd 1704/97, wyrok NSA w Warszawie z 14 sierpnia 2001r., I SA 343/01). Zgodnie z przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny linią orzecznictwa nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić jednocześnie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powoduje zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ nadzoru uprawniony do działania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie mogło uwzględnić, stawianego przez stronę skarżącą, zarzutu o naruszeniu przez organ orzekający w sprawie art. 28 k.p.a, jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]"2004r. Należy ponadto wskazać, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności służy eliminacji z obrotu prawnego decyzji i postanowień, dotkniętych najcięższymi wadami prawnymi, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Jak już wskazano nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż dla usunięcia takich wad kodeks postępowania administracyjnego przewiduje inny nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych, jakim jest wznowienie postępowania. Ze względu na ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) nie można w trybie stwierdzenia nieważności wzruszyć decyzji dotkniętej innymi wadami, nie wymienionymi w cytowanym art. 156 § 1 k.p.a. Należy na marginesie wskazać, iż w aktualnym stanie sprawy decyzja Prezydenta Miasta z dnia "[...]"2004 r., nr "[...]", umarzająca postępowanie w sprawie podziału nieruchomości, stanowiącej własność Gminy, będącej w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, nie jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem, wyrokiem z dnia 23 czerwca 2006r., sygn. akt I OSK 999/05, oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2005r. sygn. akt II SA/OI 275/05, uchylającego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"2005r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skutkiem tego organ administracji publicznej w postępowaniu zwyczajnym będzie oceniał, czy skarżąca spółka w świetle przepisów prawa materialnego tj. norm prawnych stanowiących podstawę ustalenia istnienia uprawnienia lub obowiązku posiada status strony postępowania. Sprawa administracyjna wróciła zatem do stanu, w jakim była w dniu złożenia odwołania przez Spółkę od decyzji Prezydenta Miasta i odwołanie to winno zostać merytorycznie rozpoznane w przewidzianym do tego trybie (w postępowaniu odwoławczym) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W postępowaniu tym rzeczą organu będzie dokonanie ustaleń i ocena, czy skarżąca spółka ma interes prawny w rozstrzygnięciu o umorzeniu postępowania o podział nieruchomości. W nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności zasadniczą kwestią było natomiast ustalenie, czy przy wydawaniu decyzji z dnia "[...]" 2005 r. organ miał podstawy do zastosowania art. 105 § 2 k.p.a., czy też przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. Skoro pominięcie w postępowaniu podmiotu, który twierdzi, że jest stroną postępowania, stanowi przesłankę uzasadniającą żądanie wznowienia postępowania, to nie było podstaw do przyjęcia, że miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem, a skarga A Spółki z o. o. nie mogła zostać uwzględniona. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.