II SA/Ol 65/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 21 grudnia 2020 r., nr XXIV/266/20 w przedmiocie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Okręgowy w Olsztynie (dalej jako: "Prokurator", "skarżący") wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę nr XXIV/266/20 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 21 grudnia 2020 r. o zmianie uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2021 r. pod poz. 5286. Prokurator zaskarżył powyższą uchwałę w całości zarzucając jej istotne naruszenie art. 2 i art. 88 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 146, ) dalej jako: "u.o.a.n.", poprzez zawarcie w § 1 i § 3 postanowień, że chwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r., które to sformułowanie pozostaje wewnętrznie sprzeczne. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) dalej jako: "p.p.s.a.", wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podniesiono, że w treści kwestionowanej uchwały zapisano, że w uchwale nr XXIII/245/20 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 25 listopada 2020 r. o zmianie uchwały w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne § 3 otrzymuje brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r." Także w § 3 skarżonej uchwały identycznej treści zawarto zapis o wejściu jej w życie z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r. A ponieważ wskazana uchwała opublikowana została w publikatorze w dniu 28 grudnia 2020 r., to prowadzi do wniosku, że uchwała została przyjęta wbrew obowiązującym przepisom prawa. Akt ten zawiera rozbieżność pomiędzy stwierdzeniem, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia i oznaczoną datą dzienną 1 stycznia 2021 r. Takie sformułowanie prowadzi do wątpliwości, kiedy faktycznie uchwała weszła w życie, czy po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, czyli 12 stycznia 2021 r., czy też z dniem 1 stycznia 2021 r. Powyższy zapis pozostaje sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawa, bowiem prowadzi do wniosku, że 14 dniowy okres vacatio legis został przez lokalnego prawodawcę skrócony bez uzasadnienia potrzeby takiej regulacji. Co więcej skarżona uchwała w podobny sposób zmienia treść innej uchwały nr XXIII/245/20 z dnia 25 listopada 2020 r. Skarżona uchwała niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego w myśl art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. akty prawa miejscowego podlegają obowiązkowej publikacji. Nadto z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin. Tylko w uzasadnionych przypadkach, co wynika z ust. 2, termin ten może być krótszy, jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie aktu może być dzień ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Prokurator przytoczył także treść art. 5 u.o.a.n., z którego wynika możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W niniejszej uchwale lokalny prawodawca w żaden sposób nie uzasadnił skrócenia okresu vacatio legis, a wręcz nie przewidział takiej sytuacji, podając niejako dwa terminy wejścia w życie uchwały. W konsekwencji zarzucono, że kwestionowana uchwała jest nie tylko wewnętrznie sprzeczna, ale narusza istotnie art. 4 ust. 1 u.o.a.n., gdyż data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Piszu (dalej jako: "organ", "Rada") wniosła o oddalenie skargi oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Podniesiono, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski nie stwierdził nieważności skarżonej uchwały, która została opublikowana 28 grudnia 2020 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Podkreślono, że w sprawie tej zaistniały takie warunki szczególne, o których mowa w art. 5 u.o.a.n., przy czym tymi samymi kryteriami kierował się organ nadzoru i dokonał odmiennej oceny publikując skarżony akt w publikatorze pod poz. 5286. Poza tym skoro uchwała obowiązująca od 2 lat nie wywołała ujemnych skutków, to także po tym terminie skutki takie nie wystąpią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania. Kontrola ta wymagała analizy prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych. Sąd miał na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały, przypomnieć trzeba, że Prokurator zakwestionował zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały sformułowanie "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r. Przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 28 grudnia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z dnia 28 grudnia 2020 r., poz. 5286). Zasadniczym powodem zaskarżenia tej uchwały przez Prokuratora było to, że przepis zmieniający w § 1 uchwałę nr XXIII/245/20 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 25 listopada 2020 r. o zmianie uchwały w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne wszedł w życie w trakcie roku podatkowego (daninowego). Podkreślić pozostaje za skarżącym, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.) dalej: u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy publikowane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Zgodnie z art. 4 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 ww. przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 tej ustawy stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Okres między urzędowym ogłoszeniem danego aktu normatywnego a jego wejściem w życie określany jest jako vacatio legis. Jest to okres, który winien być tak dobrany, aby zapewnić adresatowi normy prawnej odpowiednią ilość czasu na zapoznanie się z treścią nowych regulacji i podjęcie działania, które umożliwi przystosowanie się do nich. W każdym przypadku długość vacatio legis musi być dostosowana do treści ustanowionej regulacji oraz możliwości pokierowania swoimi sprawami przez jej adresatów (zob. np. wyrok TK z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23; wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, OTK 2000, nr 1, poz. 1). "Ocena, czy w konkretnym przypadku długość okresu vacatio legis jest odpowiednia, jest uzależniona od całokształtu okoliczności, w szczególności zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych" (vide: wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt K. 4/99, OTK 1999, nr 7, poz. 165). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych przyjmuje się, że wyznaczony przez art. 4 ust. 1 u.o.a.n. 14-dniowy okres vacatio legis jest "minimalnym standardem" (zob. np. wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt K 27/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 92; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 255/14, Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zasadą nadrzędną jest jednak zasada "odpowiedniości" okresu vacatio legis, co oznacza, że w konkretnym przypadku może istnieć potrzeba ustanowienia znacznie dłuższego okresu vacatio legis. Skutkiem naruszenia wywodzonego z Konstytucji RP obowiązku ustanawiania "odpowiedniego" vacatio legis jest sprzeczność danego przepisu z art. 2 Konstytucji RP, zaś skutkiem naruszenia przez akt wykonawczy powszechnie obowiązujących zasad szczególnych wyrażonych w art. 4 u.o.a.n. jest sprzeczność danego przepisu z tym artykułem (zob. G. Wierczyński. Art. 4. W: Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer, 2016). Z treści przepisu § 3 skarżonej uchwały wynika, że składa się on z dwóch części. Pierwsza część stanowi, że opisana uchwała "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego". Stosownie do tego zapisu skarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 28 grudnia 2020 r., a więc zgodnie z powyższym weszła w życie z dniem 12 stycznia 2021 r. Natomiast druga część przepisu § 3 stanowi, że uchwała wchodzi w życie z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r. Prowadzi to do wniosku, że uchwała ta obowiązuje wcześniej, niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, gdyż stosowana jest już od 4 dnia od opublikowania. Tymczasem jak wynika z przywołanych powyższej regulacji prawnych nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.). Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który kilkakrotnie wypowiadał się, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (orzeczenie z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt K 18/92, OTK 1993, nr 2, poz. 41; wyrok z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. akt K 47/01, OTK-A 2002, nr 1, poz. 6; orzeczenie z dnia 19 października 1993 r. sygn. akt K 14/92, OTK 1993, nr 2, poz. 35; wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r. sygn. akt P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 15). Dodatkowo podkreśla się, że wsteczna moc prawa może dotyczyć, co do zasady, ewentualnie tylko przyznania praw. Z całą stanowczością natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków (zob. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1272/09, z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II FSK 3195/12, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że dla zastosowania art. 4 ust. 2 u.o.a.n. "muszą (...) istnieć dostatecznie przekonywujące argumenty uzasadniające odstąpienie od zasady co najmniej czternastodniowego okresu vacatio legis. To odstąpienie jest jednak dopuszczalne - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna" (wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt K 27/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 92). W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Rady przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, nie wykazano, aby wejście w życie zaskarżonej uchwały z mocą wsteczną realizowało inną donioślejszą zasadę konstytucyjną. Nie wykazano aby można było przyjąć, że w niniejszej sprawie warunki uprawniające do odstąpienia od czternastodniowego okresu vacatio legis zostały spełnione. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że uchwała ta funkcjonuje w obrocie prawnym 2 lata od dnia jej opublikowania i nie wywołała skutków prawnych ujemnych, jak twierdzi organ. Reasumując, jak wynika z przepisu art. 4 u.o.a.n. początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. W ocenie sądu regulacja § 3 skarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Poza tym, w myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Z treści art. 88 ust. 1 Konstytucji wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Z tych względów sąd podziela stanowisko skarżącego, że treść § 3 skarżonej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji zaskarżoną regulację - jako sprzeczną z prawem - należy usunąć z obrotu prawnego. Z uwagi na treść uchwały, którą w sposób nieuprawniony dokonywano zmiany uchwały Nr XXIII/245/20 Rady Miejskiej w Piszu z 25 listopada 2020 r. o zmianie uchwały w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, w której § 3 przewidziano brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r.", bowiem taki sam tryb wejścia w życie przewidziano tą uchwałą, należało w całości stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.