II SA/Ol 650/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki budynku – zarzutów do postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, 2) orzeka że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że na podstawie tytułu wykonawczego z dnia "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne przeciwko J. S., w celu wyegzekwowania wykonania obowiązku, określonego w wystawionej przez ten organ decyzji z dnia "[...]" znak: "[...]", polegającego na rozbiórce "[...]" budynku, znajdującego się na działce nr "[...]" w obr. A gm. B. W ustawowym terminie, pełnomocnik zobowiązanej – K. R. zgłosiła zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podnosząc, iż nie otrzymała upomnienia z dnia "[...]" wzywającego do wykonania nałożonego obowiązku. Stwierdziła, iż potwierdzenie odbioru zostało pokwitowane przez osobę nieposiadającą pełnomocnictwa od właścicielki nieruchomości. Nadmieniła, iż J. S. w dalszym ciągu przebywa za granicą i wniosła, aby w przyszłości był honorowany tylko jej podpis. Postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), nazywanej dalej u.p.e.a., nie uwzględnił zgłoszonego przez K. R. zarzutu. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 33 pkt 7 u.p.e.a., brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia może być podstawą do zgłoszenia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie zgłoszony zarzut nie może zostać uznany, gdyż w dniu "[...]" upomnienie wzywające J. S. zostało wystawione i przesłane na jej adres, jak i adres K. R. Podał, iż z uwagi na niepodjęcie upomnienia przez zobowiązaną, zostało ono przesłane na adres Urzędu Gminy w celu doręczenia zastępczego. Natomiast upomnienie wysłane na adres K. R. zostało odebrane w dniu 25 października 2001r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W ocenie organu oba doręczenia upomnień należy uznać za skuteczne. Stwierdził, iż organ nie jest obowiązany ustalać osoby, która pokwitowała odbiór korespondencji przesłanej na prawidłowy adres, jak i badać znajdujący się na pokwitowaniu podpis. K. R. w imieniu J. S. wniosła zażalenie na to postanowienie, podnosząc, iż pokwitowanie zostało podpisane przez osobę nie będącą stroną w sprawie, gdyż tylko ona ma pełnomocnictwo do reprezentowania jej córki. Stwierdziła, iż na każdym pokwitowaniu odbioru powinien być czytelny podpis osoby podejmującej korespondencję, a osoba taka powinna zostać zidentyfikowana przez pocztę. Ponadto pełnomocnik wniosła o odroczenie wykonania obowiązku, podając, iż obecnie inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia organ podzielił stanowisko organu I instancji, iż upomnienie zostało skutecznie doręczone zarówno zobowiązanej jak i jej pełnomocnikowi. Podniósł, iż w myśl art. 43 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Stwierdził, iż upomnienie było skierowane na adres podany przez pełnomocnika i brak jest podstaw do twierdzenia, że tylko ona może pokwitować odbiór pisma urzędowego. Odnosząc się do pozostałych argumentów organ wskazał, że nie dotyczą one prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zauważył, iż wniosek o odroczenie rozbiórki był już przedmiotem rozpatrzenia przez organ I instancji w decyzji z dnia "[...]". Ponadto organ podkreślił, iż decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki przedmiotowej nieruchomości jest ostateczna i podlega wykonaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie K. R. jako pełnomocnik J. S., wniosła o uchylenie powyższego postanowienia, wobec niedoręczenia jej, jako pełnomocnikowi, upomnienia wzywającego do wykonania nałożonego obowiązku. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniosła, iż doręczenie należy do tzw. czynności materialno-technicznych, z których dokonaniem przepisy wiążą określone skutki prawne. Pokwitowanie odbioru przesyłki stwarza domniemanie doręczenia, które może być jednak obalone przeciwdowodem. Dokument doręczenia nie jest wyłącznym dowodem okoliczności w nim zawartych. W razie wątpliwości, które zdaniem pełnomocnika w przedmiotowej sprawie występują, czy okoliczności zawarte w dowodzie doręczenia odpowiadają rzeczywistości, konieczne jest podjęcie z urzędu właściwych czynności sprawdzających i przeprowadzenie wszelkich potrzebnych dowodów (wyrok NSA z dnia 20.11.2001r. sygn. akt II SA/Kr 1979/98, niepubl.). Wskazała, iż następstwa wynikające z wadliwego dokonania doręczenia obciążają organ administracyjny. Stąd w niniejszej sprawie strona nie może ponosić negatywnych skutków niedoręczenia przedmiotowego upomnienia. Zauważyła, że fakt doręczenia pisma samemu adresatowi powinien wynikać z adnotacji dokonanej przez doręczyciela na potwierdzeniu odbioru. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te, co podkreśliła pełnomocnik, podjęły się oddania pisma adresatowi. Ponadto podniosła, iż zgodnie ze stanowiskiem doktryny za podpis potwierdzający odbiór przesyłki nie może być uznana parafa ani inicjały. Stwierdziła, iż w przedmiotowej sprawie, na potwierdzeniu odbioru znajduje się "znak", który w żadnym przypadku nie może być podpisem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaznaczył, iż upomnienie zostało doręczone przez instytucję do tego upoważnioną za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na adres K. R. Podniósł, iż wobec niewykonania nałożonego obowiązku organ I instancji zobowiązany był po uprzednim doręczeniu upomnienia wszcząć postępowanie egzekucyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zasadnym jest zauważyć, iż strona, zgodnie z art. 32 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. może działać przez pełnomocnika, o ustanowieniu którego organ administracyjny powinien być powiadomiony. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Stosownie bowiem do art. 40 § 2 kpa - jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli zachodzi taka sytuacja, że pismo zostało doręczone zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi to skutki prawne wywołuje tylko doręczenie pisma pełnomocnikowi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2004r., sygn. akt. V SA/Wa 2091/04 LEX nr 164695). Dlatego w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że upomnienie wzywające do wykonania nałożonego obowiązku zostało doręczone skutecznie zobowiązanej J. S. W rozpoznawanej sprawie uzasadnioną wątpliwość budzi skuteczność doręczenia upomnienia pełnomocnikowi. K. R. podnosi, iż upomnienia nie otrzymała, przy czym nie podaje kto pismo podjął, wskazując jedynie, że była to osoba nie posiadająca pełnomocnictwa. Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika też w ogóle kto podjął przesyłkę. W miejscu podpisu odbiorcy widnieje parafka, a obok postawiona datownikiem data 25.10.2001. Zatem na podstawie tego dokumentu nie można stwierdzić czy miało miejsce doręczenie właściwe (art. 42 § 1 kpa), czy też zastępcze (art. 43 kpa). Niewyjaśnienie tej okoliczności, wobec stanowczego zaprzeczenia pełnomocnika skarżącej, iż to ona pokwitowała odbiór przesyłki, uniemożliwia ocenę skuteczności doręczenia i powoduje, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a., które obligują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zważyć trzeba, iż doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej wywołującą określone skutki prawne przez fakty. Potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania ma znaczenie dowodowe przy ocenie możliwości dokonania określonych czynności, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Skuteczne doręczenie upomnienia wzywającego do wykonania nałożonego obowiązku stanowi warunek sine qua non wszczęcia egzekucji administracyjnej. Dlatego też, w sytuacji kiedy adresat zaprzecza, aby upomnienie otrzymał, to niezbędne jest wyjaśnienie komu zostało doręczone upomnienie i czy został zachowany w tym względzie tryb doręczenia, ponieważ, co podkreślić trzeba, aby czynność doręczenia była prawidłowa, a tym samym prawnie skuteczna, musi być dokonana zgodnie z wymogami przepisów rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących tryb doręczenia pism, z zachowaniem wynikającej z tych unormowań hierarchii sposobu doręczenia. Dlatego okoliczności, na które powołują się organy, uznając skuteczność doręczenia K. R. upomnienia, ze względu na to, iż zostało ono doręczone na jej adres, przez instytucję do tego upoważnioną za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, pokwitowanym w dniu 25 października 2001r., nie mogły przesądzić o prawidłowości doręczenia. Organy nie wzięły pod uwagę, co należy podkreślić, iż domniemanie doręczenia pisma adresatowi powstaje wówczas, gdy jest pewne, że pismo zostało wręczone jemu lub jednej z osób wymienionych w przepisie art. 43 kpa, tj. dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, oraz wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., SA/Wr 81/96 LEX nr 28361). Przy czym zauważyć trzeba też, iż w doktrynie jak i orzecznictwie podkreśla się, iż doręczenie przewidziane w tym przepisie jest skuteczne, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: a) adresat jest nieobecny w mieszkaniu w czasie doręczania pisma, b) pismo zostało przyjęte za pokwitowaniem przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę, c) osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (informacja o tym powinna znajdować się na potwierdzeniu odbioru, d) w przypadku gdy pismo zostało przyjęte przez sąsiada lub dozorcę o doręczeniu pisma tym osobom umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Reasumując stwierdzić należy, iż czynność doręczenia niezgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jest bezskuteczna. Prowadzi to do obowiązku ponownego jej dokonania zgodnie z obowiązującymi przepisami, gdyż obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest dochowanie wszelkich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych, które chronią interes strony. Strona nie powinna bowiem ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji, gdyż to organ właściwy w sprawie, a nie inne podmioty obciąża wadliwość w dokonaniu doręczenia. Niepodjęcie przez organ administracji czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, uniemożliwiło Sądowi ocenę skuteczności doręczenia pełnomocnikowi upomnienia, a tym samym zasadność zgłoszonego zarzutu i stanowiło naruszenie wskazanych powyżej przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt "c" p.p.s.a. Na podstawie art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny.