II SA/Ol 650/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją nr "[...]" z dnia 1 grudnia 2003 r. Komendant Powiatowy Policji w D. przyznał T.K. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 grudnia 2003 r. w wysokości obowiązujących stawek. Następnie, organ pierwszej instancji decyzją nr "[...]" z dnia 6 sierpnia 2009 r. cofnął policjantowi przyznany powyższą decyzją równoważnik pieniężny od dnia 23 lipca 2009 r. W uzasadnieniu Komendant podał, że T.K. nie posiadał w miejscowości pełnienia służby, ani w miejscowości pobliskiej, lokalu lub domu zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe jego i rodziny, wobec czego zaoferowano mu przydział lokalu mieszkalnego w P. Lokal spełniał niezbędne wymogi w zakresie powierzchni mieszkalnej i był położony w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Policjant odmówił jednak przyjęcia lokalu z uwagi na swoją sytuacją rodzinną i oddaleniem tego lokalu od miejsca pracy żony. W ocenie Komendanta, zgłoszone przez policjanta zastrzeżenia nie dotyczyły stanu technicznego i sanitarnego oraz przysługujących norm zaludnienia, więc nie stanowiły uzasadnionej przyczyny odmowy. Powyższe uzasadniało cofnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Postanowieniem z dnia 14 września 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji organu pierwszej instancji. Decyzją nr "[...]" z dnia 27 października 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w D. odmówił T.K. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że z treści złożonego przez policjanta w dniu 8 października 2010 r. oświadczenia mieszkaniowego wynikało, iż mieszka on z żoną i dwójką dzieci w lokalu stanowiącym własność ojca. Komendant podniósł, że w obrocie prawnym pozostaje wydana w dniu 6 sierpnia 2009 r. decyzja o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Natomiast zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, równoważnika nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej jeżeli bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Komendant stwierdził, że wprawdzie wnioskodawca na skutek narodzin drugiego dziecka, uzyskał uprawnienia do czterech norm zaludnienia, zaś oferowany w 2009 r. lokal odpowiada trzem normom zaludnienia, jednakże na dzień złożenia oferty najmu tego lokalu, był on lokalem odpowiednim pod względem powierzchni i stanu technicznego. Decyzją nr "[...]" z dnia 25 listopada 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia 6 sierpnia 2009 r. o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, która wiąże strony oraz organy administracji. Decyzja ta mogłaby być wzruszona tylko na zasadach unormowanych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) dalej zwanej K.p.a. Z tego względu, Komendant Wojewódzki Policji uznał kwestię uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej czterem normom zaludnienia za pozostającą bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił, jako spóźnioną, skargę T.K. na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia 25 listopada 2010 r. Decyzją nr "[...]" z dnia 28 marca 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w D. odmówił T.K. przyznania lokalu mieszkalnego z uwagi na brak wolnego lokalu spełniającego wymogi normy zaludnienia, będącego w należytym stanie technicznym. Następnie, decyzją "[...]" z dnia 22 kwietnia 2011 r. organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie z wniosku T.K. o ustalenie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jako bezprzedmiotowe. Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia 27 października 2010 r. odmawiająca przyznania wnioskowanego świadczenia. Stwierdził, że treść oświadczeń mieszkaniowych wnioskodawcy z 2010 r. i 2011 r. wskazywała, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Policjant nadal zajmował ten sam lokal, będący własnością ojca i nie zmienił się jego stan rodzinny. Za okoliczność bez znaczenia Komendant uznał wydanie decyzji o odmowie przyznania lokalu mieszkalnego z dnia 28 marca 2011 r. Organ nie kwestionował bowiem uprawnień wnioskodawcy do przyznania lokalu mieszkalnego, a jedynie uznał brak uprawnień do równoważnika pieniężnego z uwagi na wcześniejszą odmowę przyjęcia lokalu. Komendant stwierdził tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 27 października 2010 r. ze sprawą rozpatrywaną w toczącym się postępowaniu i uznał, że skutkuje to obowiązkiem umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. W złożonym odwołaniu T,K. podniósł, że nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby i w miejscowości pobliskiej. Z dniem narodzin drugiego dziecka uzyskał prawo do czterech norm zaludnienia. Zajmowane mieszkanie jest za małe dla jego rodziny, jednak Komendant odmówił mu przyznania lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia. Podniósł, że wynagrodzenie za służbę nie pozwala na wynajęcie większego lokalu lub zakup mieszkania lub domu. Wyjaśnił, że jest jedynym żywicielem rodziny, gdyż żona jest bezrobotna. Zdaniem odwołującego się, decyzja w sprawie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie może mieć charakteru trwałego, gdyż wszelkie decyzje są wydawane i cofane w zależności od zmiany sytuacji faktycznej, a taka zmiana zaistniała u odwołującego się. Decyzją nr "[...]" z dnia 23 maja 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że od dnia wydania decyzji o odmowie przyznania przedmiotowego świadczenia nie zmieniła się sytuacja mieszkaniowa i rodzinna policjanta. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji uznał, że zachodziła tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Wobec powyższego Komendant Powiatowy Policji był uprawniony do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., gdyż w sprawie tej zapadła już decyzja ostateczna i nie zaistniały nowe okoliczności, które miałyby wpływ na prawo do przedmiotowego świadczenia. Decyzja została więc wprowadzona do obrotu prawnego i jej wzruszenie, także w przypadku złożenia przez policjanta nowego wniosku w tej samej sprawie, byłoby dopuszczalne w granicach wyznaczonych przepisami K.p.a. lub na podstawie przepisów szczególnych. Komendant Wojewódzki Policji wyjaśnił, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, to kolejne postępowanie wszczęte nowym wnioskiem strony dotyczące tej samej materii i tych samych stron postępowania jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W złożonej skardze T.K. wywiódł, że obowiązkiem Policji jest zapewnienie funkcjonariuszowi Policji lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jedną z zastępczych form zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej policjanta jest sporny równoważnik pieniężny. Zdaniem skarżącego, jeżeli zajmowany przez policjanta lokal przestanie spełniać normy metrażowe, na organie Policji ciąży obowiązek podjęcia czynności w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych zgodnie z prawem, tj. przydzielenia lokalu o właściwym metrażu, a w przypadku niezaspokojenia tej potrzeby – policjantowi przysługuje prawo do świadczenia zastępczego. Z powyższego skarżący wywiódł, że pomimo istnienia prawomocnej decyzji o cofnięciu prawa do wnioskowanego równoważnika pieniężnego, fakt powiększenie się rodziny skarżącego powoduje, że proponowany uprzednio lokal, nie spełniający ponadto wymogów technicznych i sanitarnych, nie spełnia norm zaludnienia. W tej sytuacji powstał obowiązek przyznania skarżącemu większego lokalu lub spornego świadczenia, stanowiącego rekompensatę za niezaspokojenie potrzeby mieszkaniowej policjanta. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Komendant Powiatowy Policji w D. decyzją z dnia 27 października 2010 r. odmówił skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji w O. decyzją z dnia 25 listopada 2010 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta jest ostateczna. Po wydaniu powyższych decyzji skarżący ponownie złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości od dnia 28 marca 2011 r. Z dokumentu tego wynika, że nie posiada on lokalu mieszkalnego lub domu, a czteroosobowa rodzina skarżącego mieszka w lokalu będącym własnością jego ojca. Podkreślić należy, że stan faktyczny sprawy wynikający z oświadczeń mieszkaniowych do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości z dnia 8 października 2010 r. i z dnia 1 kwietnia 2011 r. był taki sam, gdyż oba oświadczenia zostały złożone po narodzinach drugiego dziecka skarżącego, tj. gdy skarżącemu przysługiwał lokal mieszkalny odpowiadający czterem normom zaludnienia. Kwestią sporną jest możliwość przyznania skarżącemu w powyższym stanie faktycznym wnioskowanego świadczenia. Przypomnieć należy, że zgodnie z wynikającą z art. 16 K.p.a. ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Trzeba wyjaśnić, że formalna strona powyższej zasady trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzja ostateczna obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona prze nową decyzję, wydaną na podstawie odpowiedniego przepisu prawa. Trwałość decyzji ostatecznych powoduje bowiem, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach wprost określonych w K.p.a. lub w przepisach szczególnych. Rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej spełnia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej. Dotyczy ona sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Zaistnienie tej przesłanki wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2007, s. 328-330). Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest więc możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w określonym przez prawo trybie. Należy zatem podzielić stanowisko organów obu instancji, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o odmowie przyznania spornego świadczenia, gdyż nie została uchylona w żadnym z przewidziany przez prawo trybów, to okoliczność ta wyklucza ponowne merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego o ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji, prawidłowo organ zakończył postępowanie wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podniesiona w skardze argumentacja, dotycząca obowiązku przydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego o metrażu spełniającym przysługujące mu normy zaludnienia, nie podważa prawidłowości stanowiska organów administracji. Niewątpliwie, posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika tylko wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, ONSAiWSA nr 5 z 2008, poz. 78). Nie oznacza to jednak, że organy Policji mają obowiązek podejmowania decyzji w tej sprawie niezgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Jak już wyżej wskazano, istnienie ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu spornego równoważnika pieniężnego, wyklucza możliwość ponownego, merytorycznego rozpoznania kolejnych wniosków składanych w tej samej sprawie. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.