II SA/Ol 651/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wyliczenia i zwrotu części uposażenia oddala skargę. Decyzją nr "[...]" z dnia 12 kwietnia 2017 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji") odmówił "[...]" (dalej jako: "skarżący") wyliczenia i zwrotu zawieszonej części uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami tego uposażenia wprowadzonymi w okresie zawieszenia. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że skarżący pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Państwowej w "[...]"na stanowisku Dowódcy Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej. Od dnia 29 czerwca 2010 r. pozostaje w stanie zawieszenia w czynnościach służbowych w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym, a postawione zarzuty mają bezpośredni związek ze służbą w Państwowej Straży Pożarnej. Z dniem 15 grudnia 2016 r. skarżący został zwolniony ze służby na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 5 i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 603 z późn. zm.), dalej jako "ustawa". W związku z zawieszeniem w czynnościach służbowych, nie uwzględniono skarżącemu niektórych z przysługujących zwalnianym strażakom świadczeń lub przyznano je w ograniczonej wysokości. Pismem z dnia 7 lutego 2017 r., skarżący wniósł o wyliczenie i zwrot zawieszonej części uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami tego uposażenia wprowadzonymi w okresie zawieszenia, zgodnie z art. 107 ust. 2 ustawy. W ocenie organu nie zaszły przesłanki do przekazania skarżącemu zawieszonej części uposażenia wraz z jego ewentualnymi obligatoryjnymi podwyżkami, gdyż art. 107 ust. 2 ustawy jednoznacznie wskazuje, że zwrot następuje wyłącznie w razie uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zwolnienie ze służby na podstawie art. 45 ust. 3 pkt 5 ustawy nie jest bowiem tożsame z uchyleniem zawieszenia w czynnościach służbowych. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dopiero prawomocne zakończenie postępowania karnego będącego podstawą zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych będzie stanowiło podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania w zakresie wyliczenia i zwrotu zawieszonej części uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami tego uposażenia wprowadzonymi w okresie zawieszenia. Zastosowanie innej wykładni doprowadziłoby do wypłacenia skarżącemu świadczeń nienależnych na dzień wydania niniejszej decyzji. W złożonym odwołaniu skarżący podniósł, że zawieszenie w czynnościach służbowych skarżącego ma miejsce od dnia 29 czerwca 2010 r. Stwierdził, że nie ma wpływu na bieg toczącego się postępowania karnego. Zdaniem skarżącego, organ administracji miał możliwość podjęcia decyzji w przedmiocie przywrócenia go do służby po wydaniu przez Sąd Rejonowy w "[...]" w dniu 31 maja 2011 r. wyroku uniewinniającego lub z powodu długości okresu zawieszenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie zawieszenia i orzeczenie w przedmiocie wyliczenia i zwrotu zawieszonej części uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami zgodnie z wnioskiem. Decyzją nr "[...]" z dnia 31 maja 2017 r. "[...]" Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej "[...]" (dalej jako: "organ drugiej instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że skoro w art. 107 ustawy uzależniono otrzymanie, wysokość uposażenia należnego w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych i jego podwyżki, od spełnienia warunku uchylenia zawieszenia, to dopiero ustanie przesłanek uzasadniających to zawieszenie umożliwi wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu zawieszonej części uposażenia lub jego pozbawienia. W ocenie organu odwoławczego, decyzja o zwolnieniu strażaka ze służby w Państwowej Straży Pożarnej nie jest tożsama z uchyleniem zawieszenia, o którym mowa w art. 107 ust. 2 ustawy. Decyzja o zwolnieniu ze służby znosi skutek w postaci zawieszenia strażaka w czynnościach służbowych przez wygaszenie (z dniem następującym bezpośrednio po dniu zwolnienia ze służby) decyzji o zawieszeniu strażaka w czynnościach służbowych. W sytuacji tej wolą ustawodawcy było wygaszenie decyzji o zawieszeniu strażaka w czynnościach służbowych w sytuacji zwolnienia go ze służby przed ukończeniem postępowania karnego, nie zaś uchylenie skutków, jakie powstały dla strażaka z tytułu zawieszenia przed ustaniem przesłanek będących przyczyną tego zawieszenia. W konsekwencji powyższego, jeżeli do czasu zwolnienia strażaka ze służby w Państwowej Straży Pożarnej nie ustąpią przyczyny zawieszenia go w czynnościach służbowych, brak jest podstaw do przyznania mu zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia - strażak odchodzi ze służby w statusie zawieszonego w czynnościach służbowych. Dopiero ustanie przesłanek będących przyczyną zawieszenia, w przypadku skarżącego - prawomocne zakończenie postępowania karnego, będzie stanowiło podstawę do rozpatrzenia jego wniosku o wypłatę zawieszonej części uposażenia. Organ odwoławczy dodał, że art. 107 ust. 2 ustawy gwarantuje zawieszonemu w czynnościach służbowych strażakowi otrzymanie zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia, o ile nie zostanie skazany prawomocnym wyrokiem sądu. Oznacza to, że wypłatę zawieszonej części uposażenia i obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w czasie zawieszenia determinuje jedynie sposób zakończenia postępowania karnego, a nie fakt pozostawania strażaka w służbie w dacie uprawomocnienia się wyroku. Zdaniem organu, zastosowanie innej wykładni mogłoby doprowadzić do sytuacji wypłaty należnych z tytułu zakończenia służby Państwowej Straży Pożarnej świadczeń w zawyżonej wysokości, gdyż w przypadku skazania strażaka prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne z dniem uprawomocnienia się wyroku ustawodawca pozbawił go całkowicie prawa do wypłaty zawieszonej części uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami tego uposażenia wprowadzanymi w okresie zawieszenia. Organ odwoławczy stwierdził, że prowadzone w stosunku do skarżącego postępowanie karne do dnia wydania decyzji nie zostało prawomocnie zakończone, zatem brak było podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego możliwości uchylenia przez organ pierwszej instancji zawieszenia w czynnościach służbowych, po wyroku uniewinniającym wydanym przez Sąd Rejonowy w "[...]" w maju 2011 r., organ odwoławczy stwierdził, że wyrok ten nie był prawomocny. Od tego wyroku odwołanie wniosła Prokuratura Rejonowa w "[...]", skutkiem czego został on uchylony a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w "[...]". Postępowanie, będące przyczyną zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, nie zostało więc zakończone. Zauważył ponadto, że procedura zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, nie jest przedmiotem tego postępowania. W złożonej skardze skarżący podniósł, że zaskarżył decyzję o zwolnieniu ze służby do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sprawa o sygn. akt II SA/Wa 430/17), a postępowanie karne prowadzone przez Sąd Rejonowy w "[...]" nie zostało zakończone. W tej sytuacji dokonanie przez organ administracji ustaleń faktycznych na niekorzyść skarżącego było przedwczesne i błędne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 107 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w razie uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych, strażak otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki tego uposażenia wprowadzone w okresie zawieszenia, chyba że został zwolniony ze służby z powodu skazania prawomocnym wyrokiem sądu albo ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Przede wszystkim należy przypomnieć, że przepisy płacowe, w tym dotyczące uposażenia funkcjonariuszy służb mundurowych, muszą być interpretowane i stosowane w sposób ścisły. Niedopuszczalna jest nie tylko ich wykładnia rozszerzająca, ale nie można w tym zakresie stosować także interpretacji zawężającej. Nie można w drodze wykładni przypisywać ustawodawcy intencji co do zawężenia podmiotowego lub przedmiotowego zakresu danej regulacji płacowej, jeżeli on sam takiej woli wprost nie wyraził. Zamiar wszelkich takich ograniczeń powinien być rozważany i realizowany już na etapie redagowania tekstu prawnego, nie zaś wywodzony w drodze skomplikowanych metod wykładni przepisu prawnego już ustanowionego. Ponadto należy mieć na uwadze, że w państwie prawa obowiązuje generalna zasada, zgodnie z którą pozbawienie lub ograniczenie uprawnień pewnej kategorii osób może nastąpić wyłącznie na podstawie wyraźnego uregulowania. Konieczne jest więc istnienie jasnego przepisu wyłączającego lub ograniczającego prawa do danych świadczeń w związku z zaistnieniem określonego zdarzenia. Wykładnia musi opierać się na założeniu, że działania ustawodawcy są racjonalne. Zatem tam, gdzie określonych ograniczeń lub wyłączeń nie ustanawia sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi teksu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 93/15, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Cytowany art. 107 ust. 2 ustawy jest przepisem płacowym o charakterze gwarancyjnym, co powoduje, że norma ta musi być bezwzględnie interpretowana w sposób ścisły. Przepis ten gwarantuje zawieszonemu w czynnościach służbowych strażakowi otrzymanie zawieszonej części uposażenia i obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia. Warunkiem realizacji takich uprawnień jest jednak to, że po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, strażak nie zostanie skazany prawomocnym wyrokiem lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Oznacza to, że wypłatę zawieszonej części uposażenia i obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w czasie zawieszenia determinuje sposób zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego. Tym samym, do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania nie ma podstaw do otrzymania przez strażaka zawieszonej części uposażenia i obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia. Prawidłowo zatem organy orzekające w sprawie wywiodły, że skoro postępowanie karne, będące przyczyną zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, nie zastało jeszcze prawomocnie zakończone, nie można było uwzględnić wniosku skarżącego i wypłacić mu zawieszonej części uposażenia wraz z obligatoryjnymi podwyżkami tego uposażenia. Dopiero ustanie przyczyny zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, to jest prawomocne zakończenie postępowania karnego, umożliwi rozpoznanie merytoryczne wniosku skarżącego z dnia 7 lutego 2017 r. Na powyższą ocenę nie ma wpływu obowiązująca na gruncie postępowania karnego zasada domniemania niewinności. Dodać na marginesie należy, że warunkiem otrzymania przez strażaka zawieszonej części uposażenia nie jest również pozostawanie w służbie, gdyż takiej przesłanki nie ma w art. 107 ustawy, na co prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze przeprowadzone rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w konsekwencji skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.).