II SA/Ol 651/21

Dnia 18 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 roku sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. D. C. (dalej: skarżący lub wnioskodawca) wnioskiem z 27 stycznia 2021 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: organ I instancji) o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem K. C.. Decyzją z "[...]" organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazano, iż K. C. jest osobą niepełnosprawną, której niepełnosprawność istnieje od urodzenia, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 10 lipca 2008 r., czyli od kiedy K. C. miał 37 lat. Organ powołał się na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od decyzji strona złożyła odwołanie w terminie. Wnioskodawca wskazał, iż z decyzją się nie zgadza, gdyż K. C. otrzymał grupę inwalidzką już w latach osiemdziesiątych. Wskazał, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części art. 17 ustawy. Pismem z 22 marca 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium, organ odwoławczy lub organ II instancji) zwróciło się do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w szczególności w zakresie wyczerpującego ustalenia zakresu i sposobu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem przez wnioskodawcę. W dniu 24 marca 2021 r. do Kolegium wpłynął wywiad środowiskowy. Kolegium decyzją z "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych organ odwoławczy stwierdził, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tym samym – zdaniem Kolegium - prawidłowe odczytanie i zastosowanie normy prawnej - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w kształcie zmienionym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego K 38/13 prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać będzie także wtedy, gdy nie jest możliwe ustalenie daty powstania niepełnosprawności osoby podlegającej opiece. Kolegium wskazało w uzasadnieniu decyzji, że zobowiązanymi do alimentacji, co do zasady są krewni w linii prostej (np. rodzice - dzieci, dziadkowie - wnuki). Spośród krewnych w linii bocznej obowiązek alimentacyjny dotyczyć może jedynie rodzeństwa. K. C. jest bratem skarżącego. Ojciec osoby niepełnosprawnej nie żyje, zaś matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. K. C. orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z 1990 r., został zaliczony do pierwszej grupy inwalidów na stałe. Legitymuje się on także orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 2008 r., zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z treści przeprowadzonego 23 marca 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, iż K. C. mieszka razem z matką oraz wnioskodawcą. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Z uwagi na stan zdrowia nie wykonuje prac zarobkowych. Podczas wywiadu ustalono, iż K. C. pomimo problemów z poruszaniem, przemieszcza się za pomocą kul. Jest osoba aktywną. Uczestniczy w warsztatach na zajęciach terapii zajęciowej w A, gdzie ma możliwość aktywnego spędzania czasu z innymi osobami oraz terapeutami. Twierdzi, iż pomimo niepełnosprawności jest osobą samodzielną, niezależną w wykonywaniu czynności dnia codziennego oraz w czynnościach higienicznych. Nie wymaga pomocy oraz wsparcia innych osób. Poinformował, iż od brata D. ma pomoc jedynie w robieniu zakupów oraz w przemieszczaniu się do dalszych miejsc. Organ odwoławczy podniósł, że w jego ocenie materiał dowodowy zgromadzony w toku rozpatrywania wniosku wskazuje iż zakres opieki nad bratem (robienie zakupów i pomoc w przemieszczaniu do dalszych miejsc) wykonywany przez wnioskodawcę nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia. Kolegium nie zakwestionowało przy tym faktu, iż brat strony wymaga opieki, jednakże z treści wywiadu środowiskowego wynika iż K. C. jest samoobsługowy, chodzący przy pomocy kul, uczestniczący w zajęciach terapeutycznych. Czynności pomocowe wykonywane przez stronę niczym nie różnią się od tych wykonywanych przez członków rodziny w każdym gospodarstwie domowym (robienie zakupów) i mogą zostać z powodzeniem pogodzone z pracą zawodową. Skargę na decyzję Kolegium wywiódł skarżący. Podkreślił, że jego brat posiada znaczny stopień niepełnosprawności od 1990 r. Wskazał, że rodzice brata nie żyją. Wyjaśnił, że brat nie jest osobą samodzielną. Jedzenia, picia, gotowania, prania, czy też przygotowania łóżka nie jest w stanie zrobić samodzielnie. Skarżący podkreślił, że jego brat nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji. Skarżący przywołał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 października 2014 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Należy przy tym dodać, że powyższa regulacja stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia, co też słusznie zauważyło Kolegium. Należy również podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera natomiast definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała i długoterminowa (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 211/20, CBOSA). Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Organy odwoławczy uznał, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że zakres opieki nad bratem (robienie zakupów i pomoc w przemieszczaniu do dalszych miejsc) wykonywany przez wnioskodawcę nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia. Kolegium nie zakwestionowało przy tym faktu, iż brat strony wymaga opieki, jednakże z treści wywiadu środowiskowego wynika, że K. C. jest samoobsługowy, chodzący przy pomocy kul, uczestniczący w zajęciach terapeutycznych. Czynności pomocowe wykonywane przez stronę niczym nie różnią się od tych wykonywanych przez członków rodziny w każdym gospodarstwie domowym (robienie zakupów) i mogą zostać z powodzeniem pogodzone z pracą zawodową. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę twierdzenie organu II instancji, że opieka sprawowana przez skarżącego ma charakter doraźny, a skarżący nie jest pozbawiony możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jest przedwczesne. Przede wszystkim należy zauważyć, że organ oceniając sprawowaną przez skarżącego opiekę oparł się o ustalenia przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (k. 35 akt adm.), interpretując zakres sprawowanej opieki w sposób niekorzystny dla strony. Przy czym wywiad ten został sporządzony na żądanie Kolegium już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Z akt administracyjnych nie wynika, ażeby skarżący był powiadomiony o fakcie przeprowadzenia wywiadu. Nie został on również zawiadomiony w trybie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżącemu w przeprowadzonym postępowaniu uniemożliwiono w istocie przedstawienie swojego stanowiska i wyjaśnienie jaki jest zakres opieki sprawowanej nad bratem. Organ I instancji bowiem po złożeniu wniosku bez przeprowadzenia postępowania dowodowego wydał decyzję, którą odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia opierając ją na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wprawdzie organ odwoławczy zakwestionował w tej części stanowisko organu I instancji, ale w ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niepełny. Nie podważając wartości dowodowej samego wywiadu środowiskowego wskazać trzeba, że skarżący miał prawo brać czynny udział w postępowaniu, wypowiedzieć się co do zakresu sprawowanej opieki i zapoznać z zebranym materiałem dowodowym. Pozbawienie skarżącego tego uprawnienia powoduje, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna. Organy bowiem nie zabrały i nie oceniły w pełni materiału dowodowego. Ponadto organ odwoławczy nie wyjaśnił zakresu zajęć terapeutycznych na jakie uczęszcza brat skarżącego. Dodatkowo w skardze skarżący podniósł, że rodzice brata nie żyją, podczas, gdy z akt administracyjnych wynika, że matka żyje i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Biorąc te wszystkie okoliczności pod uwagę i dokonując ich analizy stwierdzić trzeba w ocenie Sądu, że organy przedwcześnie uznały, że sprawowana przez skarżącego opieka, da się pogodzić z podjęciem przez niego stałego zatrudnienia. Organy ponownie rozpoznając sprawę zobligowane są zatem ocenić całokształt okoliczności, a następnie po dokonaniu ich analizy ustalić ponownie, jakiej opieki wymaga brat skarżącej (uwzględniając to, co wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) i jakie faktycznie czynności (ciąg czynności) są wykonywane przez skarżącego i finalnie ocenić ponownie, czy zakres sprawowanej opieki i wykonywanych przez skarżącego czynności uniemożliwia mu podjęcie pracy zarobkowej. Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji.