II SA/Ol 654/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia "[...]" W. S. zwróciła się do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – H. N. Do wniosku załączyła: orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]", którym H. N. zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w "[...]" z dnia "[...]" mocą, którego M. N. (ojciec wnioskodawczyni) zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe od "[...]", oświadczenie że jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Urzędzie Pracy, nie posiada prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego oraz oświadczenie P. N. - brata wnioskodawczyni, że pracuje zawodowo, prowadzi własną działalność gospodarczą, bardzo często wyjeżdża, rodzice ze względu na stan zdrowia i wiek potrzebują stałej opieki, której nie może on jednak sprawować z uwagi na charakter swojej pracy. Po rozpatrzeniu wniosku W. S., decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Dyrektor Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką, wnioskowanego na H. N. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 1 i ust. 2a, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) oraz Zarządzenia Burmistrza roku w sprawie upoważnienia pełniącego obowiązki Dyrektora MGOPS w "[...]" do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących świadczeń rodzinnych. Argumentując wskazał m.in., że nie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskowanego świadczenia ponieważ osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim - art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od powyższej decyzji W. S. podniosła, że oboje rodzice posiadają orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym oraz wymagają całodobowej opieki. Jest jedyną osobą, która jest w stanie opiekować się matką, ponieważ brat pracuje zawodowo, co wiąże się z długimi i częstymi wyjazdami. W związku z zaistniałą sytuacją rezygnuje z zatrudnienia i poszukiwania pracy na rzecz sprawowania opieki nad matką. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniosło, że warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm., dalej jako: k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3. opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten określa przesłanki pozytywne warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie nie można więc przyjąć, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co jest warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 ustawy). Argumentowało, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić, gdyż musi opiekować się osobą niepełnosprawną w takim stopniu (zakresie), który uniemożliwia jej zadbanie o środki finansowe pochodzące z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje więc tylko wówczas, gdy osoba ubiegająca się o nie faktycznie rezygnuje z wykonywanej dotychczas pracy albo wówczas, gdy osoba ta w ogóle nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W każdym jednak przypadku rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia musi być powiązane z określonym celem tzn. sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W sprawie bezspornym jest, że W. S. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W. S. nie pracuje od 27 lat, z przerwą 6-cio miesięczną w 1987 r. i 7 miesięczną w 1995 r., a od lipca 2005 r. miała przyznawany zasiłek stały na podstawie art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego powinna pozostawać "osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Można rezygnować z pracy zarobkowej powstrzymując się od jej podejmowania, w przypadku gdy status zatrudnionego jeszcze nie został przez uprawnionego nabyty, można również rezygnować z pracy zarobkowej powodując ustanie nawiązanego już stosunku zatrudnienia, albo dopełnić działań skutkujących rozwiązaniem stosunku prawnego, bądź też powstrzymywać się od aktywności mogącej przynieść kontynuację zatrudnienia. Okoliczności sprawy wskazują jednakże, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy, ani też nie powstrzymała się z podjęciem zatrudnienia w związku z opieką nad matką, co uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Konkludując Kolegium wskazało, że nie kwestionuje tego, że W. S. faktycznie opiekuje się rodzicami, ani też tego, że pomoc ta jest potrzebna. Nie można jednak postrzegać świadczenia pielęgnacyjnego, jako formy wynagradzania z tytułu sprawowania opieki nad najbliższym członkiem rodziny, wobec którego opieka i pomoc jest przede wszystkim obowiązkiem moralnym. Dodało, iż utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie brało pod uwagę przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze wniesionej na powyższa decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie W. S. podniosła m.in., że odmówiono jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, ponieważ matka pozostaje w związku małżeńskim. Ojciec ma 79 lat i od grudnia 2010 r. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Musi odmawiać sobie i swojej rodzinie wielu rzeczy, aby móc zaopiekować się matką. Matka nie ma renty, jedynie zasiłek pielęgnacyjny, więc nawet nie może odwdzięczyć się za opiekę. Zła sytuacja finansowa w rodzinie utrudnia opiekę nad matką, mąż jest na rencie chorobowej, mają na utrzymaniu 17-letnią córkę. Dodała, że składała wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bardziej z myślą o mamie, bo bardzo ciężko jest żyć staremu, choremu człowiekowi, kiedy czuje się niedoceniony, niepotrzebny. Napisała skargę, ponieważ decyzja, którą otrzymała z Kolegium bardzo ją upokorzyła, a przykro jest, że jakieś paragrafy i artykuły decydują o tym, czy można komuś pomóc - jest to dla niej i jej rodziny bardzo krzywdząca decyzja. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu - art. 151 p.p.s.a. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97, publ. LEX Nr 37180). Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Godzi się stwierdzić także, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, ani stosowania zasad współżycia społecznego . Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz wykazała, że odpowiada ona kryterium legalności. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu (pkt 1), innym osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny (pkt 2), a także opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 3), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki między innymi nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ze względu na to, że "innymi osobami", o których mowa w pkt 2 są według art. 128 k.r.o. krewni w linii prostej, to jest zstępni – dzieci, wnuki, prawnuki i wstępni – rodzice, dziadkowie, pradziadkowie, a także rodzeństwo, skarżąca niewątpliwie, jako córka uznanej za niepełnosprawną w znacznym stopniu na stałe H. N. należy do kręgu osób zobowiązanych do jej alimentowania. Tym samym uprawniona byłaby do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego gdyby nie fakt, że skarżąca nie podjęła, ani nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Analizując zasadność powyższego stanowiska w kontekście przytoczonych przepisów, skład orzekający Sądu doszedł do przekonania, iż skarżąca zajmując się wyłącznie opieką nad niepełnosprawną matką, przy tym nie podejmują lub rezygnując z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazać trzeba, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulował dwa niezależne od siebie stany faktyczne, z którymi powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego: 1. w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, 2. w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W niniejszej sprawie Kolegium rozpatrywało kwestię możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia w obu aspektach, tj. rezygnacji przez skarżącą z pracy oraz niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką, bowiem przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z cytowanego już wyżej art. 17 ust. 1 ustawy jest brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki. Stosownie do art. 3 pkt 22 omawianej ustawy, pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powyższym rozumieniu oznacza zatem, że mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w powyższych formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta. A więc wnioskodawca ma być osobą faktycznie bezrobotną i sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej pomocy. Wówczas uzasadniona jest pomoc państwa. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżąca nie może być uznana - w świetle powołanego zapisu art. 3 ustawy – za osobę bezrobotną, bowiem nie zrezygnowała z jednej z form zatrudnienia wymienionych powyższą normą prawną (z akt sprawy wynika, że skarżąca nie pracuje od 27 lat, z przerwą 6-cio miesięczną w 1987 r. i 7 miesięczną w 1995 r., a od lipca 2005 r. miała przyznawany zasiłek stały). Nie ma również w okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości, że skarżąca nie podjęła zatrudnienia (pracy) w takiej formie, która jest określona powyżej cytowanym art. 3 ustawy. Wobec tego, nie ma w sprawie znaczenia okoliczność, że skarżąca opiekuje się matką, bowiem wobec niezaistnienia przesłanki określonej ust. 1 art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (podjęcie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia, ewentualnie innej pracy zarobkowej) wnioskowane świadczenie skarżącej nie przysługuje. Dodatkowo należy podkreślić, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, które przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Wprawdzie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszczają sytuacje, gdy składki za taką osobę są odprowadzane z innego tytułu (art. 6 ust. 2b ustawy), ale nie znosi to warunku rezygnacji z aktywności zawodowej, zawartego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego nie może mieć wpływu na rozpatrzenie wniosku stan zdrowia podopiecznego i konieczność sprawowania nad nim opieki. Konkludując powyższe rozważania wskazać należy, iż organy orzekające o przyznaniu, bądź nieprzyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, nie posiadają w tym zakresie swobody uznania administracyjnego. O przyznaniu świadczenia decyduje spełnienie ustawowych przesłanek, które organ ocenia na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń. Brak spełnienia przesłanek obliguje organ do wydania decyzji odmownej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Mimo, iż zrozumiałe jest rozgoryczenie skarżącej, iż nie może liczyć na przyznanie świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, fakt ów pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem Kolegium, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, wydając zakwestionowaną decyzję prawa nie naruszyło. Odnosząc się natomiast do stwierdzonego przez organ pierwszej instancji zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, to Sąd, za Kolegium, nie podziela tego stanowiska. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale osoba, nad którą opieka jest sprawowana ma małżonka zobowiązanego w pierwszej kolejności do alimentacji, co wynika jednoznacznie z treści art. 130 k.r.o., według reguły a maiori ad minus. Przepis ten stanowi, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Zatem skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 k.r.o. (tak: H. Dolecki (red.), T. Sokołowski (red.), M. Andrzejewski, A. Lutkiewicz-Rucińska, A. Olejniczak, A. Sylwestrzak, A. Zielonacki, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LEX, 2010) i tym samym jest uprawniony do świadczenia na zasadzie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie do przyjęcia jest interpretacja przepisów, w której ta sama cecha adresata normy prawnej uprawniała go do świadczenia i jednocześnie dyskwalifikowała. Powyższe jednak, wobec faktu niespełnienia przez skarżącą wymogu rezygnacji z aktywności zawodowej, nie ma wpływu na skuteczność skargi. W tym stanie rzeczy, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.