II SA/Ol 656/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant Referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inspektora Transportu Drogowego na rzecz B. K. kwotę 450 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 6 października 2014 r. "[...]" Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w "[...]" nałożył na "[...]", prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "[...]" karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w wyniku kontroli przedsiębiorcy, przeprowadzonej w dniach 2-11 lipca 2014 r., stwierdzono naruszenia w zakresie: niezgłoszenia zmiany danych w wymaganym, o których mowa w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym w wymaganym terminie, naruszenie obowiązku wczytywania danych karty kierowcy, naruszenie obowiązku wczytanych danych z urządzenia rejestrującego, nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu, nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców oraz nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. W odwołaniu, złożonym id tej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, strona podniosła, że pojazd o nr "[...]" został wyrejestrowany, ale nie został zgłoszony zmian do licencji, gdyż zamierzała nim wykonywać transport kruszywa na terenie żwirowni, bez wyjeżdżania na drogi publiczne. Odnośnie do naruszenia obowiązku wczytania danych z urządzenia rejestrującego, odwołująca się wyjaśniła, że uznała, iż przepisy o czasie prowadzenia pojazdu nie odnoszą się do pojazdu wykorzystywanego tylko na terenie żwirowni. Nieokazanie tarcz tachografu oraz nierejestrowanie na karcie kierowcy wskazań tachografu strona usprawiedliwiała okolicznością wykonywania przewozów na terenie prywatnym żwirowni, gdzie - jej zdaniem - nie było obowiązku zapisu na tarczkach. Odnosząc się natomiast do naruszenia związanego z przekroczeniem przepisów czasu pracy, odwołująca się podniosła, że w toku kontroli została zapewniona, że kontrolowany jest wyłącznie okres od 1 października 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., natomiast zarzucane naruszenia miały miejsce poza tym okresem. Wyjaśniła ponadto, że naruszenia te były wynikiem nieumiejętnego posługiwania się tachografami przez kierowców. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2015 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zacytował przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.) i ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców oraz przepisy ustawodawstwa unijnego odnoszące się do stwierdzonych przez organ pierwszej instancji naruszeń w przedsiębiorstwie odwołującej się. Przytoczono ponadto treść art. 79a ust. 1, 6 i 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672) oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że organ pierwszej instancji nie sprostał fundamentalnym zasadom wynikającym z przepisów K.p.a., wobec czego decyzję należało uchylić w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji, przeprowadzając ponownie postępowanie winien przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zgodnie z zawiadomieniem o zamiarze wszczęcia kontroli, upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli i wezwaniem do przedłożenia dokumentów za okres od 01.10.2013 r. do 31.12.2013 r., a następnie odnieść się w uzasadnieniu decyzji szczegółowo do kwestii ewentualnego zaistnienia przesłanek wynikających z art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. W skardze, złożonej do tut. Sądu, "[...]" zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie art. 6 i art. 12 K.p.a., przez bezzasadne przedłużenie postępowania, które nie było uzasadnione podjęciem działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., przez bezpodstawne uwolnienie się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji. Zauważyła, że na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała faktu istnienia naruszeń, lecz sposób i zakres ich sankcjonowania. W tej sytuacji organ odwoławczy miał możliwość, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, wydać niewadliwe rozstrzygnięcie merytoryczne, co wiązałoby się z nałożeniem kary pieniężnej w niższej wysokości, proporcjonalnej i wynikającej z krótszego okresu poddanego analizie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów prawa. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 zd. pierwsze K.p.a. Zgodnie z tym przepisem - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć należy, że treść cytowanego przepisu została ustalona w wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy, zamiarem ustawodawcy było większe skrępowanie organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej, ograniczając ich stosowanie do sytuacji, w których rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności (zob. druk sejmowy nr 2987 Sejmu RP VI kadencji). Celem tej zmiany było więc skrócenie czasu trwania postępowań administracyjnych przez ograniczenie możliwości przekazywania spraw do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji bez koniecznej potrzeby. Cytowany przepis pozwala zatem organowi odwoławczemu uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana: po pierwsze - z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero łączne spełnienie tych dwóch przesłanek daje organowi odwoławczemu możliwość uwolnienia się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że w odniesieniu do pierwszej z wymienionych przesłanek chodzi wyłącznie o istotne (a nie jakiekolwiek) naruszenie norm prawa procesowego, a więc sytuację gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadził, ale uczynił to w taki sposób, że pozostały niewyjaśnione nadal te elementy stanu faktycznego, których ustalenie warunkuje zgodne z prawem zastosowanie norm prawa materialnego, bądź w toku rozpoznawania sprawy w sposób rażący naruszył przepisy procesowe. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny. Instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a., jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, co oznacza, że - co do zasady - przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne. Organ odwoławczy winien przede wszystkim podjąć wszelkie możliwe kroki do załatwienia sprawy na gruncie regulacji zawartej w art. 138 § 1 K.p.a., a nie uwalniać się od tego obowiązku przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W toku procedowania sprawy musi on bowiem mieć na względzie nie tylko wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, ale również zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) oraz obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), które to zasady mają taki sam ciężar gatunkowy. Kodeks nie przyznaje bowiem żadnej z nich prymatu. Jeżeli zatem dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania przeprowadzonego w pierwszej instancji nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania, wówczas organ zobligowany jest do zastosowania art. 136 K.p.a., zgodnie z którym może on przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można bowiem pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. W konsekwencji powyższego, obowiązkiem organu odwoławczego podejmującego decyzję kasacyjną jest, poza wykazaniem naruszenia przez organ pierwszej instancji w sposób istotny procedury administracyjnej, wyeksponowanie w uzasadnieniu takiej decyzji także w sposób przekonujący przyczyn, z powodu których nie skorzystał on z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, bądź też innych przyczyn, dla których niemożliwe było merytoryczne rozpoznanie sprawy w drugiej instancji, a także, jakie okoliczności organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tych wymogów zaskarżona decyzja nie spełnia. Z uzasadnienia tej decyzji nie można bowiem odczytać, jakie konkretne naruszenia przepisów postępowania popełnione przez organ pierwszej instancji stanowiły podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. Organ ten, z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., ograniczył się jedynie do zacytowania w uzasadnieniu decyzji treści przepisów, których naruszenie Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zarzucił skarżącej oraz przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i przepisów K.p.a. Nie wiadomo, czy organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował lub zastosował przepisy prawa materialnego, czy też tylko uchybił przepisom postępowania. Organowi pierwszej instancji zarzucono, że nie sprostał "fundamentalnym zasadom", wynikającym z cytowanych przez organ odwoławczy przepisów, co może sugerować naruszenie zasad postępowania administracyjnego i/lub reguł przeprowadzania kontroli przedsiębiorcy. Organ odwoławczy nie odniósł jednak tego zarzutu do konkretnych czynności organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zacytował przepisy art. 79a ust. 1 i 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a następnie stwierdził, że ust. 8 art. 79a tej ustawy stanowi, iż zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu; jednak w żaden sposób tego stwierdzenia organ nie rozwinął i nie wskazał, na czym miałby polegać ewentualny zarzut naruszenia tego przepisu przez organ pierwszej instancji. Oceniając zaskarżoną decyzję nie można też stwierdzić, że przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazanie, że organ ten przeprowadzając ponownie postępowanie winien przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy "zgodnie z zawiadomieniem o zamiarze wszczęcia kontroli, imiennym upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli oraz wezwaniem do przedłożenia dokumentów za okres od 01.10.2013 r. do 31.12.2013 r.", przy braku wykazania naruszeń popełnionych przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nie pozwoli temu organowi na prawidłowe rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie; jest natomiast związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2014r., sygn. akt I SA/Gd 757/14). Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższe stanowisko Sądu. Rozważy i wykaże w uzasadnieniu decyzji w sposób realizujący wymagania przewidziane w art. 107 § 3 K.p.a., czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. jest niezbędne w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy. W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest niezbędne, organ odwoławczy szczegółowo wyjaśni, na czym polega zarzucane naruszenie przepisów postępowania oraz poda w sposób jasny i precyzyjny, jakie okoliczności organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uwzględniając powyższe, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.