II SA/Ol 659/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora Izby z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę. Naczelnik "[...]" Urzędu Celno - Skarbowego w "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), decyzją z dnia 28 kwietnia 2017 r., nałożył na "[...]" (dalej jako: "skarżący"), karę pieniężną w wysokości 15.000 zł z uwagi na wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym i wezwał do uiszczenia nałożonej kary pieniężnej w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji ostatecznej na rachunek bankowy Urzędu Skarbowego w Nowym Targu. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, że w dniu 20 listopada 2012 r. pojazd samochodowy "[...]", przekraczał granicę na drogowym przejściu granicznym w Bezledach, na drodze nr 51, po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku na pojedynczej osi do 10 t. W trakcie tej czynności funkcjonariusze celni w Oddziale Celnym w Bezledach, dokonali pomiarów nacisków osi i masy całkowitej pojazdu. W czynnościach kontrolnych uczestniczył kierowca pojazdu. Wobec stwierdzenia elektroniczną wagą samochodową do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi kół pojazdu "[...]", przekroczenia dopuszczalnego nacisku na drugiej, napędowej osi o 2.340 kg system automatycznie wygenerował protokół z kontroli pojazdu przekraczającego granicę państwa przy wyjeździe z terytorium RP. Dokonano powtórnego ważenia pojazdu, który wykazał przekroczenie nacisku na tą samą oś o 2.690 kg. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się kopia świadectwa legalizacji powtórnej opisanej wyżej wagi. Podał, że dla zapewnienia prawidłowego wjazdu na urządzenie pomiarowe zamontowane są oznaczenia wskazujące sposób wykonania przejazdu, a wynik ważenia uzyskiwany jest za pomocą programu komputerowego. Waga została wyposażona w system automatycznej sygnalizacji błędów pomiaru. Zaznaczył, że z protokołu ważenia pojazdu nie wynikało, aby podczas dokonywania pomiaru waga sygnalizowała jakiekolwiek nieprawidłowości. Wynik przeprowadzonego pomiaru wskazał przekroczenia na drugiej osi o 2.340 i 2.690 kg, które stanowiły odpowiednio 23,4% i 26,9% wartości. Ponieważ naciski przekroczyły 20 % dopuszczonej wartości, ustalono karę pieniężną w wysokości 15.000 zł, stosownie do art. 140aa ust. 1 i art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie organu pierwszej instancji w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt. 2 Prawa o ruchu drogowym, gdyż przedmiotem transportu były zapakowane i umieszczone na paletach "[...]". Ponadto, z opisu załadunku przedstawionego przez skarżącego nie wynikało, aby skarżący podjął jakiekolwiek działania mające na celu zapobieżenie sytuacji ewentualnego przekroczenia nacisku na osie. Organ celny zaznaczył, że skarżący bez pomiaru na wadze podjął decyzję o wyjeździe w trasę podejmując jednocześnie ryzyko związane z tym przewozem. Wobec powyższego organ nie dopatrzył się spełnienia także przesłanek wynikających z art. 140 aa ust. 4 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym. W złożonym odwołaniu skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji pominął fakt, iż od końca roku, w którym miało miejsce opisane w decyzji naruszenie, upłynęło ponad 3 lata, zatem zobowiązanie objęte kwestionowaną decyzją nie powstało i nie może być egzekwowane. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący wywiódł, że do naruszenia przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym zastosowanie ma art. 68 §1 Ordynacji podatkowej. Stwierdził, że skoro do zarzucanego naruszenia art. 140aa § 1 Prawo o ruchu drogowym doszło w dniu 20 listopada 2012 r., to 3-letni termin, o którym mowa w art. 68 §1 Ordynacji podatkowej, upłynął z końcem 2016 r. Zaskarżona decyzja została zaś doręczona w dniu 5 maja 2017 r., a więc po upływie terminu przedawnienia. Powoduje to, iż zobowiązanie objęte tą decyzją nie powstało, zatem decyzja ta powinna zostać uchylona, a postępowanie umorzone. Skarżący stwierdził ponadto, że przedsięwziął wszelkie możliwe środki, by zapobiec ewentualnym naruszeniom przepisów prawa. Kierowca wykonujący przedmiotowy przewóz posiadał bowiem wszelkie uprawnienia i kwalifikacje, a także otrzymał jednoznaczne polecenia co do przestrzegania prawa, w tym również co do rozkładu ciężaru ładunku na naczepie. Decyzją z dnia 22 czerwca 2017 r., Dyrektor Administracji Skarbowej w "[...]" (dalej jako: "organ drugiej instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaakceptował w całości i przyjął jako własne ustalenia organu pierwszej instancji. Zaznaczył, że pomiar odbył się przy użyciu wagi, która spełniała wymogi techniczne na dzień przeprowadzenia badania, tj. posiadała ważne świadectwo legalizacji i spełniała wymogi do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdu. Podniósł, że przed rozpoczęciem czynności kontrolnych kierowca miał możliwość sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wag ze świadectwami legalizacji, został zapoznany z instrukcją ważenia, a odczytu wskazań dokonano w jego obecności. Wynik przeprowadzonego pomiaru wskazał przekroczenie dopuszczalnego nacisku na drugiej osi. Zauważył ponadto, że waga dynamiczna zainstalowana w Oddziale Celnym w Bezledach jest przystosowana do ważenia pojazdów bez względu na rodzaj przewożonego towaru. Wyjaśnił, że podczas pomiarów dokonanych w dniu 20 listopada 2012 r. faktyczny nacisk drugiej osi wynosił odpowiednio 12.800/13.150 kg, a od wskazań wagi dotyczących osi i masy całkowitej pojazdu odjęto 200 kg dla jednej osi pojazdu oraz 2% wartości wskazanej przez wagę ze względu na możliwe błędy ważenia. W protokole kontroli wyraźnie wskazano rzeczywistą wartość nacisku osi, a w następnej kolumnie zmniejszoną o 200 kg i 2%, tj. odpowiednio 12340/12690 kg. Z wydruku komputerowego uzyskanego z wagi wynikało, że w procesie ważenia nie miały miejsca żadne nieprawidłowości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji przez doręczenie decyzji nakładającej karę pieniężną po upływie terminu przedawnienia, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zauważył, że skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych wydane w oparciu o nieobowiązujący stan prawny, tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 225, poz. 1466). Z dniem z dniem 31 grudnia 2010 r. (to jest z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 29 października 2010 r.), zaczął obowiązywać art. 93 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym do kar pieniężnych przewidzianych tą ustawą nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Organ zaznaczył, że Prawo o ruchu drogowym wyraźnie wskazuje przypadki, w których przepisy działu III Ordynacji podatkowej mają zastosowanie, tj. art. 80d ust. 3c i art. 140n ust. 6. Jednocześnie w art. 140ac ust. 5 Prawa o ruchu drogowym ustawodawca wskazał, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym kara powinna zostać uiszczona. Przedawnienie w rozumieniu tego przepisu dotyczy terminu wykonania decyzji ostatecznej (termin uiszczenia kary), a nie orzekania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 140aa ust. 4 Prawa o ruchu drogowym. Wyjaśnił, że przepis ten stanowi ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przewoźnika w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku wpływu na powstanie naruszenia oraz dochowaniu należytej staranności. Ocenił, że ogólnikowe twierdzenia skarżącego, że przedsięwziął wszelkie możliwe środki by zapobiec ewentualnym naruszeniom nie były wystarczającym dowodem na dochowanie należytej staranności, w sytuacji gdy organ tych twierdzeń nie mógł zweryfikować. Zauważył, że okoliczności objęte hipotezą wskazanego przepisu powinien udowodnić przewoźnik, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego artykułu, zwalniające go od odpowiedzialności za stwierdzone nieprawidłowości. Dodał, że zwolnienie od kary ze względu na brak wpływu na powstałe naruszenie będzie możliwe, gdy do naruszenia doszło jedynie wskutek nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności lub zdarzeń. Powinny to być zdarzenia szczególne, które występują rzadko i niespodziewanie, a ich zaistnienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia przy dołożeniu ze strony przedsiębiorcy najwyższej staranności i przezorności przy prowadzeniu działalności, np. wypadek, awaria, nieprzewidywalna sytuacja na drodze, klęska żywiołowa. W przedmiotowej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie wystąpiła. Dopracowanie się sprawnego systemu załadunku pojazdów, tak by nie przekraczane były normy wymagane przepisami o drogach publicznych leży niewątpliwie w interesie przewoźnika. W ocenie organu odwoławczego nietrafione było przenoszenie odpowiedzialności za przeważenie pojazdu na kierowcę, gdyż za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi. Stwierdził, że organ pierwszej instancji nie mógł zastosować również art. 140aa ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, gdyż w trakcie skontrolowanego transportu przewożono płyty wiórowe oraz maszynę do cięcia, które nie są towarem sypkim ani drewnem w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. W złożonej na powyższą decyzję skardze skarżący powtórzył zarzut przedawnienia nałożenia spornej kary pieniężnej. Stwierdził, że art. 93 ustawy o transporcie drogowym nie ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Podniósł ponownie również argumentację uzasadniającą, w ocenie skarżącego, zastosowanie w sprawie art. 140ac Prawa o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. W wyniku dokonanego w dniu 20 listopada 2012 r., w Oddziale Celnym w Bezledach na drodze krajowej nr 51, po której na tym odcinku mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, dwukrotnego pomiaru nacisków osi i masy całkowitej przedmiotowego pojazdu, stwierdzono przekroczenia na drugiej osi o 2.340 i 2.690 kg, które stanowiły odpowiednio 23,4% i 26,9% wartości. Stosownie do art. 140aa ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260), dalej jako "ustawa", za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z ust. 3 pkt 1 tego artykułu karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. Natomiast art. 140ab ust. 1 wskazuje wysokość kar pieniężnych, o których mowa w art. 140aa ust. 1, zgodnie zaś z ust. 2 art. 140ab ustawy w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Z powyższych regulacji prawnych wynika, że w sprawach o nałożenie kary pieniężnej ustalenia wymaga, czy miał miejsce przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia oraz czy miało miejsce naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, to jest miał miejsce przewóz pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia ma swoistą specyfikę, gdyż dowód stanowiący w istocie podstawę do nałożenia kary jest uzyskiwany przez ważenie pojazdu, które odbywa się na zatwierdzonym przez właściwe służby stanowisku do kontroli pojazdów i sporządzeniu z tej czynności protokołu. Dowód z prawidłowo sporządzonego protokołu kontroli drogowej ma znaczenie szczególne, gdyż posiada cechy dokumentu urzędowego określone w art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). W protokole kontroli zostaje utrwalony stan rzeczy, jaki zastali kontrolerzy, a podpisany przez osoby uczestniczące w tej czynności, tj. przez inspektorów i kierowcę stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone i może być podważony jedynie przez konkretny dowód, że dane w nim zgromadzone są nieprawdziwe. W rozpatrywanej sprawie do kontroli pojazdu należącego do skarżącego, doszło na Przejściu Granicznym w Bezledach, to jest na odcinku drogi krajowej zaliczonej do dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Z protokołu kontroli wynika, że podczas czynności kontrolnych wykonano pomiary rzeczywistej masy całkowitej oraz nacisków osi pojazdu. Pomiarów dokonano w obecności kierowcy, który będąc obecny przy czynnościach ważenia pojazdu, nie zgłaszał uwag do procedury ważenia (zob. protokoły z kontroli przejazdu pojazdu przekraczającego granicę państwa przy wyjeździe z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 20 listopada 2012 r.). Kontrolowany pojazd był ważony przy pomocy elektronicznej wagi samochodowej do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi kół pojazdu "[...]" posiadającej w dacie ważenia pojazdu ważne świadectwo legalizacji i spełniającej wymogi do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdu. Wynik przeprowadzonego pomiaru wskazał przekroczenia na drugiej osi o 2.340 i 2.690 kg, które stanowiły odpowiednio 23,4% i 26,9% wartości. Dokonanie przejazdu pojazdem nienormatywnym dało podstawę do stwierdzenia naruszenie zakazu określonego w art. 64 ust. 2 ustawie co prowadzi do konieczności zastosowania art. 140ab ust. 2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Ze względu na parametry wagowe pojazdu ustalone podczas czynności kontrolnych, organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżącemu winna być wymierzona kara pieniężna w kwocie 15.000 zł, jak za przejazd bez zezwolenia kategorii VII, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 20%. Zasadnie organy obu instancji uznały w stanie faktycznym sprawy, że nie było podstaw do zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 1 ustawy, przewidującego możliwość wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika za przejazd pojazdem nienormatywnym, jeśli ustalone zostaną określone okoliczności, świadczące o należytej staranności przewoźnika i braku jego wpływu na przekroczenie przez pojazd dopuszczalnych norm. Przewoźnik zmierzając do wykazania, że dołożył należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, powinien wskazać więc zaistnienie okoliczności świadczących o tym, że uczynił wszystko, czego można rozsądnie wymagać od organizującego przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Skarżący nie wykazał wystąpienia powyższych przesłanek do zwolnienia z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, wymienionych w art. 140aa ust. 4 pkt 1 ustawy. Podnoszone przez skarżącego okoliczności, że przedsięwziął wszelkie środki w celu zapobieżeniu ewentualnym naruszeniom oraz obciążenie kierowcy całkowitą odpowiedzialnością za prawidłowe ustalenie i rozłożenie przewożonego ładunku w pojeździe, nie mogły stanowić podstawy do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Odnosząc się natomiast do kwestii przedawnienia nałożenia spornej kary pieniężnej należy zauważyć, że powołany przez skarżącego wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2433/11, zapadł na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), która nie ma zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Bez znaczenia jest tym samym, że z dniem 31 grudnia 2010 r. w art. 93 dodano ust. 11 (przepisem art. 5 pkt 12 lit. d ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2010 r., nr 225, poz. 1466), którym wyłączono wprost stosownie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa do kar, o których mowa w ust. 10 tego artykułu. Ponadto, z zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że organ administracji obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa, co oznacza m.in. działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej. W ustawie Prawo o ruchu drogowym przewidziano odpowiednie stosowanie przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.) tylko do należności z tytułu opłat ewidencyjnych oraz odsetek za zwłokę (art. 80d ust. 3c ustawy Prawo o ruchu drogowym) i kar pieniężnych, o których mowa w art. 140m, w zakresie nieuregulowanym w ustawie (art. 140n ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Natomiast w art. 140ac ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym przewidziano, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 2, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym kara powinna zostać uiszczona. Z zestawienia treści powyższych przepisów wynika, że ustawodawca celowo nie rozszerzył stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej na kary pieniężne nakładane za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia. Tym samym, organy administracji nie mogły tych przepisów stosować do spornej kary tylko i wyłącznie na zasadzie analogii. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), skargę należało oddalić.