II GSK 2433/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II SA/Go 535/11 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz K. W. kwotę 1750 (tysiąc siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 535/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę K. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej powoływanego także jako "GITD") z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego także "WITD") z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], którą nałożono na skarżącego karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. I Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji. Organy te, wskutek przeprowadzonej w dniu [...] marca 2007 r. kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, stwierdziły wyszczególnione w protokole kontroli naruszenia przepisów z zakresu transportu drogowego, mające miejsce w 2006 r. W związku ze stwierdzonymi uchybieniami organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nałożył na K. W. karę pieniężną w wysokości 30000 zł, wskazując jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, ust. 2 pkt 2, ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej powoływanej jako "utd"), art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102 z dnia 11 kwietnia 2006 r., s. 1) i art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r., s. 8, ze zm.) oraz l.p. 6.5.3., l.p. 6.5.4., l.p. 10.3 lit. b, 11.4.1 załącznika do utd, a także art. 21 ust. 1, ust. 2, art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.). Po rozpoznaniu odwołania strony, GITD utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie podzielił w szczególności podniesionego przez przedsiębiorcę zarzutu przedawnienia zobowiązania z tytułu nałożonej kary pieniężnej. Stwierdził bowiem, że decyzja organu Inspekcji Transportu Drogowego nakładająca karę pieniężną jest formą wymierzenia sankcji administracyjnej za niezgodne z prawem działania podmiotu karanego. Źródłem obowiązku uiszczenia kary pieniężnej nie jest zatem stosunek publicznoprawny, lecz określone zachowanie, które zostaje negatywnie ocenione przez ustawodawcę. Tym samym w sprawach kar administracyjnych nakładanych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego nie znajduje zastosowania Dział III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), z uwagi na fakt, iż kary te nie mogą być uznane za "niepodatkową należność budżetową". W konsekwencji, w stosunku do kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 utd nie mają zastosowania przepisy dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych. Natomiast przepisy ustawy o transporcie drogowym nie przewidują przedawnienia zobowiązań wynikających z nałożonych kar pieniężnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzja organu odwoławczego nie naruszała prawa materialnego ani prawa procesowego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wobec tego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.") oddalił skargę na to rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów rozdziału 11 u.t.d. znajdują zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, w tym przepisy regulujące instytucję przedawnienia, bowiem zgodnie z art. 93 ust. 11 utd do kar, o których mowa w ust. 10, nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Wprawdzie przepis ten zaczął obowiązywać dopiero z dniem 31 grudnia 2010 r. (to jest z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 225, poz. 1466), jednak analiza wykładni autentycznej przepisu art. 5 pkt 12 przywołanej ustawy zmieniającej wskazuje, że celem zamieszczenia w ustawie o transporcie drogowym przepisu art. 93 ust. 10 nie było wprowadzenie nowej regulacji prawnej, normującej odmiennie niż dotychczas kwestię stosowania do kar pieniężnych w transporcie drogowym przepisów Ordynacji podatkowej, ale jedynie doprecyzowanie, uściślenie wcześniejszych regulacji w tym zakresie. Oznacza to – zdaniem Sądu pierwszej instancji – że ustawodawca już z chwilą wprowadzenia do obrotu prawnego przepisów dotyczących kar pieniężnych w transporcie drogowym nie miał zamiaru poddawać tych kar rygorom Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nawet gdyby przyjąć, że w okresie do 31 grudnia 2010 r. Ordynacja podatkowa znajdowała zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów ustawy w transporcie drogowym, to również wówczas zarzut skarżącego o przedawnieniu możliwości nałożenia w niniejszej sprawie kary pieniężnej nie mógłby zostać uwzględniony. Sąd wskazał, że z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej wynika, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 (to jest powstające z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego ustalającej wysokość tego zobowiązania) nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zatem jeżeli decyzja ustalająca wysokość zobowiązania zostaje wydana i doręczona przed upływem trzyletniego terminu, o jakim mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, to powstaje zobowiązanie do spełnienia bezzwrotnego świadczenia pieniężnego o oznaczonej wysokości, w terminie i miejscu określonym w przepisach podatkowych (w tym przypadku przepisów ustawy o transporcie drogowym). Jednocześnie w następstwie doręczenia decyzji konstytutywnej przed upływem powyższego okresu doszłoby do definitywnego przerwania biegu terminu przedawnienia do jej wydania, a przy tym termin ten nie rozpocząłby biegu na nowo w przypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy w trybie art. 233 § 1 pkt 2a Ordynacji podatkowej. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzją z dnia [...] maja 2007 r. (nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, w związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów z zakresu transportu drogowego, nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości ograniczonej do kwoty 30 000 zł. Na skutek wniesionego odwołania rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez GITD w części nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy, przy czym w toku całego postępowania administracyjnego zasadność nałożenia na skarżącego przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej nie została przez organy zakwestionowana. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył K. W. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, poprzez oddalenie skargi, pomimo zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., zgodnie z którymi sąd winien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję jeżeli zostały naruszone przez organ przepisy postępowania, w sytuacji gdy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności poprzez uznanie, że decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia została wydana bez naruszenia okresu przedawnienia wskazanego w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, na co wskazywał skarżący wnosząc skargę do Sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że decyzja w sprawie wymiaru kary łącznej została wydana po upływie terminu przedawnienia możliwości powstania zobowiązania ustalającego wysokość kary administracyjnej. Nie ma wystarczających powodów do przypisywania karze pieniężnej, o której mowa w art. 92 ust. 1 utd charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego ani też z normy zajmującej trudne do lokalizacji miejsce pomiędzy prawem administracyjnym i karnym. Ponadto zgodnie z art. 94 ust. 1 utd kary pieniężne stanowią dochody budżetu państwa. W konsekwencji do wymiaru tych kar mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Ustawa ta reguluje nie tylko moment powstania zobowiązania lecz również moment jego wygaśnięcia, a w szczególności wygaśnięcia poprzez przedawnienie prawa do jej wymiaru. Zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji błędnie odniósł się do pierwszej decyzji w sprawie, to jest decyzji WITD z dnia [...] maja 2007 r. W sytuacji bowiem, gdy decyzja ta została uchylona, a ponowny wymiar zobowiązania dotyczącego 2006 r. nastąpił w 2010 r., to decyzja ta została wydana po okresie przedawnienia określonego dla tego typu decyzji przez art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż do kar pieniężnych przewidzianych w ustawie o transporcie drogowym winny znaleźć zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W postanowieniu z dnia 9 września 2008 r. (II GW 4/08) NSA stwierdził, że żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie wyłącza stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakładanych w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie art. 93 ust. 1 tej ustawy, a zgodnie z art. 2 § 2 - 4 Ordynacji podatkowej, gdy odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat. Podobny pogląd NSA wyraził w wyroku z dnia 29 czerwca 2009 r. (II GSK 1071/08) stwierdzając, że kara pieniężna, jako niepodatkowa należność budżetowa, spełnia warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, albowiem ma charakter publicznoprawny, jest wskazany organ uprawniony do jej nakładania inny niż organ podatkowy, sama zaś kara stanowi dochód budżetu państwa. Jest także oczywiste, że omawiana administracyjna kara pieniężna nie stanowi świadczenia wynikającego ze stosunków cywilnoprawnych ani opłaty za usługi, a więc zawarte w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej wyłączenie nie znajduje w sprawie zastosowania. W tej sytuacji NSA w omawianym wyroku stwierdził, iż do kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nakładanych i egzekwowanych przez organy inspekcji transportu drogowego - stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, co jest równoznaczne z brakiem możliwości zastosowania poświęconych problematyce umorzenia należności przepisów ustawy o finansach publicznych (zob. także wyrok z NSA z dnia 12 września 2012 r., II GSK 1126/11). Podobne poglądy wyrażone zostały w kilku orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. wyroki: z dnia 19 października 2009 r., II SA/Gl 228/09; z dnia 31 maja 2007 r.; VI SA/Wa 389/07; z dnia 28 października 2010 r.; II SA/Go 570/10). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę co do zasady podziela wyrażone wyżej poglądy, uznając w konsekwencji za błędne stanowisko przyjęte w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. W szczególności za wadliwy uznać należy pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że przyjęta przez ten Sąd wykładnia jest zgodna z art. 93 ust. 10 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego do kar, o których mowa w ust. 10, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Co prawda Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis ten zaczął obowiązywać dopiero z dniem 31 grudnia 2010 r., to jest z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 225, poz. 1466), zmieniającej w art. 5 pkt 12 przepis art. 93 ustawy o transporcie drogowym, to jednak z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika, że zmiana brzmienia tego przepisu stanowi doprecyzowanie w zakresie przepisów znajdujących zastosowanie do kar administracyjnych nakładanych w trybie i na zasadach przewidzianych tą ustawą. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Druk Sejmowy VI kadencja, nr 3179, s. 31-32), stwierdzając, że "analiza wykładni autentycznej przepisu art. 5 pkt 12 przywołanej ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw wskazuje zatem, że celem zamieszczenia w ustawie o transporcie drogowym przepisu art. 93 ust. 10 nie było wprowadzenie nowej regulacji prawnej, normującej odmiennie niż dotychczas kwestię stosowania do kar pieniężnych w transporcie drogowym przepisów Ordynacji podatkowej, ale jedynie doprecyzowanie, uściślenie wcześniejszych regulacji w tym zakresie. Oznacza to, że ustawodawca już z chwilą wprowadzenia do obrotu prawnego przepisów dotyczących kar pieniężnych w transporcie drogowym nie miał zamiaru poddawać tych kar rygorom Ordynacji podatkowej". Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji po pierwsze błędnie przypisał treści uzasadnienia komisyjnego projektu ustawy walor wykładni autentycznej, a po drugie nieprecyzyjne podanie treści tego uzasadnienia spowodowało swoistą nadinterpretację intencji autorów tego projektu. Jak wynika bowiem z treści tego uzasadnienia, "projektowana zmiana brzmienia art. 93 ustawy o transporcie drogowym (art. 5 pkt 12 projektu) stanowi doprecyzowanie w zakresie przepisów znajdujących zastosowanie do kar administracyjnych nakładanych w trybie i na zasadach przewidzianych tą ustawą oraz skutkować będzie odciążeniem Policji w zakresie prowadzonych dotychczas postępowań administracyjnych w sprawach o ujawnione przez Policję naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, teza Sądu pierwszej instancji, jakoby owo doprecyzowanie (przez ustawodawcę) miało potwierdzać tezę o niestosowaniu – w stanie prawnym sprzed wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw – przepisów działu III Ordynacji podatkowej, uznać należy za całkowicie nieuzasadnioną. W tym stanie rzeczy uznać należy, że Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę wadliwie interpretując przepis prawa materialnego – art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, uznając, że zawarta w tym przepisie norma określająca zasady przedawnienie, nie znajdowała w sprawie zastosowania. Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji zauważył, że nawet gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko skarżącego, iż do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów ustawy w transporcie drogowym, w okresie przed 31 grudnia 2010 r. Ordynacja podatkowa znajdowała zastosowanie, to również wtedy zarzut skarżącego o przedawnieniu możliwości nałożenia objętej skargą kary pieniężnej nie mógłby zostać uwzględniony, to ów kategoryczny pogląd nie jest jednak przekonywujący. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że samo wskazanie – jak uczynił to Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – dat, w których organy administracji dokonywały czynności procesowych oraz doręczały wydawane przez siebie decyzje stronie postępowania, jak też przytoczenie poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie zachowania terminów określonych w art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, nie daje podstaw do zrekonstruowania zarówno dokonanej przez ten Sąd wykładni wskazanych przepisów, jak i motywów dokonanej subsumcji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną. Orzeczenie o koszach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.