II GSK 1126/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2113/10 w sprawie ze skargi "P." Spółka jawna – [...] z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu odsetek od kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "P" Spółka jawna – [...] z siedzibą w Z. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r. o sygnaturze VI SA/Wa 2113/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. o nr [...] i utrzymaną w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. z dnia [...] maja 2010 r. o nr [...] oraz postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie ze skargi "[...] w przedmiocie wypłaty odsetek. Stwierdził też, że uchylone decyzje oraz postanowienie nie podlegają wykonaniu. Orzekł także o zwrocie kosztów sądowych na rzecz strony skarżącej. Sąd I instancji przyjął, że kara nakładana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) jest niepodatkową należnością budżetu państwa, do której na mocy art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a w dziale tym zawarte jest także uregulowanie dotyczące nadpłat i ich oprocentowania (rozdział IX). Zgodnie z art. 94 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym kara ta podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie kary. Po uprawomocnieniu się orzeczenia Sądu I instancji na podstawie art. 286 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi, zgodnie z § 2 tego przepisu. W związku z tym, że nie wyjaśniono w sprawie czy wydano decyzję w terminie zakreślonym powyższymi przepisami i czy wystąpiły okoliczności uzasadniające wypłatę odsetek od nienależnie pobranej kwoty decyzje podlegały uchyleniu. Brak również dwóch pism skarżącej sprzed daty wydania decyzji przez organ I instancji o zwrot kary i odsetek od tej kary potwierdza uchylenie. Nie wskazano przy tym, kiedy faktycznie została skarżącej zwrócona kara pieniężna. Mimo obecnego obowiązywania art. 93 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym należało ustalić czy skarżącej należały się odsetki i za jaki okres, gdyż zgodzeni z art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej odsetki podlegają zwrotowi wraz z nadpłatą z urzędu. Brak informacji czy decyzja została wydana z urzędu, czy na wniosek Spółki, przemawia także za koniecznością uchylenia decyzji. Naruszenie zatem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiło podstawę do uchylenia wydanych decyzji. Powyższe nastąpiło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. organ I instancji orzekł o zwrocie Spółce uiszczonej kary pieniężnej w wysokości 100 zł w związku z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r. sygnatura akt II GSK 378/09. W dniu 20 maja 2010 r. Spółka złożyła do organu I instancji wniosek o uzupełnienie powyższej decyzji w przedmiocie rozstrzygnięcia co do odsetek od nienależnie zapłaconej kary pieniężnej. Nie rozstrzygnięto w tej decyzji o odsetkach, zaś postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówiono uzupełnienia rozstrzygnięcia w zakresie tych odsetek. Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym postanowieniu Spółka złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2010 r. w zakresie pominięcia rozstrzygnięcia co do odsetek, lecz organ II instancji w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przyjął, że art. 94 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym stanowi lex specialis wobec regulacji zawartych w Ordynacji podatkowej. Użyte w tym przepisie pojęcie "zwrotu uiszczonej kary" oznacza, że jest to wysokość nominalna bez należności ubocznych, co oznaczało brak podstawy materialnoprawnej do wyrównania szkody lub przyznania odsetek, gdyż nie są to niepodatkowe należności budżetowe. Mają charakter konstytutywny, a ich wysokość wynika z ustawy. Skarżącej przysługuje jedynie powództwo do sądu powszechnego o odszkodowanie. Argumenty wyżej wymienione przy wskazanym stanie faktycznym sprawy były podstawą do uwzględnienia skargi przed sądem I instancji. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego. Chodzi o art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie do kar pieniężnych wynikających z art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 873 ze zm.), że należności wynikające z art. 92 ustawy nie są należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych. W ocenie kasatora zostały kompleksowo uregulowane w rozdziale XI ustawy o transporcie drogowym. Nie zachodzi możliwość stosowania art. 2 § 1 Ordynacji podatkowej, gdyż przepis ten ma zastosowanie jedynie do niepodatkowych należności budżetu państwa, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Wskazując na powyższe, domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji i orzeczenia o kosztach postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Argumentacja Sądu I instancji nie jest trafna, gdyż niewątpliwie kary pieniężne nakładane na podstawie art. 92 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowią dochody budżetu państwa. W systemie finansów publicznych zaliczane są do niepodatkowych należności stanowiących dochody budżetu państwa. Z uwagi na treść art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej nie spełnia jednak klasyfikacji wynikającej ze stosunków publicznoprawnych. Ustawa o transporcie drogowym szczegółowo uregulowała sposób procedowania z tego rodzaju należnościami. Nie przewiduje naliczania odsetek, a to oznacza, że przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania. Zmiana przepisu art. 93 ust. 11 o transporcie drogowym wprowadzona ustawą z dnia 29 października 2010 r. potwierdza wnioski i wywody skargi kasacyjnej. [...] z siedzibą w Z. nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie powołuje żadnych przepisów proceduralnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał przyjętą przez Sąd I instancji podstawę do zastosowania prawa materialnego. Rozważania dotyczące oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy poprzedzić stwierdzeniem, na co także słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że należało brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji, czyli w dniu [...] lipca 2010 r. Chodzi o to, że ustawą z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 225, poz. 1466) wprowadzono przepis art. 93 ust. 1 ustawy wyżej cytowanej o transporcie drogowym, według którego do kar, o których mowa w ust. 10 tego przepisu, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z póżn. zm.). W rozpoznawanej sprawie chodzi zatem o udzielenie odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy od zwróconej a bezpodstawnie pobranej kary pieniężnej w kwocie 100 zł należą się odsetki i czy w związku z tym mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Tak sformułowane pytanie jest konieczne do oceny trybu ubiegania się o naliczenie i wypłatę odsetek od bezpodstawnie pobranej kwoty pieniężnej według stanu prawnego sprzed 31 grudnia 2010 r., czyli nowelizacji wyżej wymienionej. Podkreślić należy, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie wyłączał stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakładanych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy wyżej cytowanej o transporcie drogowym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (w tym także powołane przez Sąd I instancji do daty zmiany ustawy) jednoznacznie wypowiedziało się, że skoro dawna ustawa nie unormowała w tamtym czasie tych zagadnień, zastosowanie miały przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyż określają tryb rozliczeń takich należności, a ustawa w art. 94 ust. 1 kary te zaliczyła do dochodów budżetu państwa. W pkt 5 tego przepisu przewidziano zwrot tej kary w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania wynikających z art. 92 ustawy o transporcie drogowym należności ze stosunków publicznoprawnych, a w konsekwencji do braku podstaw zastosowania art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej. Wynika to z oceny, że przepisy szczególne zawarte w rozdziale XI ustawy o transporcie drogowym regulują kompleksowo wszystkie sprawy wynikające z należności określonych w art. 92 ustawy o transporcie drogowym. Powyższego poglądu nie można podzielić z następujących powodów. O ile ustawodawca ustawą z dnia 29 października 2010 r. dokonał zmian w zakresie wyżej wskazanym, to ta okoliczność przemawia za tym, że brakowało kompleksowej regulacji. Przy braku tej regulacji a istniejącej regulacji określonej art.94 ust. 1, że kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa, istniały pełne podstawy, aby sięgnąć do regulacji określonej w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, a więc niepodatkowych należności budżetu państwa. W art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej określono co należy rozumieć przez niepodatkowe należności budżetowe. Zaliczono do nich niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Rozumienie tych przepisów przez kasatora wypływa tylko z faktu negacyjnego, a więc braku wypowiedzenia się ustawodawcy. Przy ocenie tej kasator pomija regulacje wyżej wymienione w art. 94 ust.1 i 5 ustawy o transporcie drogowym, a więc zwrotu uiszczonej kary pieniężnej w przypadkach tam wymienionych. O ile wcześniej zabrakło regulacji, że nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, to zakwalifikowanie przez ustawę tych kar jako dochodów budżetu państwa w pełni upoważnia do interpretacji jaka do tej pory była wywiedziona. Tym bardziej, że przepis art. 2 § 1 pkt 1 i § 2 Ordynacji podatkowej nakazał stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, a chodzi o niepodatkowe należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia upoważnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 ustawy organy, a więc podatkowe. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że warunkiem stosowania Ordynacji podatkowej przy naliczaniu według niej odsetek, nie jest istnienie w akcie normatywnym stosownego odesłania do jej przepisów. Przepis art. 2 § 2 i § 4 Ordynacji podatkowej sformułował dwie jednoznaczne zasady. Chodzi o przepisy działu III, które stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalonych lub określonych (jak to już wyżej podano) przez inne organy niż organy podatkowe, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast druga zasada odnosi się do wyłączenia przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach świadczeń pieniężnych ze stosunków cywilnoprawnych i opłat za usługi normowanych przepisami o cenach. W ustawie o transporcie drogowym do czasu nowelizacji z 29 października 2010 r. nie ma takich wyłączeń dotyczących rozpoznawanej sprawy. Biorąc dodatkowo pod uwagę argumentację, jaką posłużył się Trybunał Konstytucyjny w powołanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygnatura SK 75/06, publ. OTK-A 2008/2/30 i poglądy spotykane w piśmiennictwie, nie ma wystarczających powodów do przypisywania analizowanej karze pieniężnej charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego, ani też z normy zajmującej trudne do lokalizacji miejsce pomiędzy prawem administracyjnym i karnym, jak to też trafnie odwołał się Sąd I instancji do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2007 r. o sygnaturze II GSK 223/06, czy też do postanowienia z dnia 9 września 2008 r. II GW 4/08. Należy więc przyjąć, że do tej kary miały zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zbędne jest przy tym poszukiwanie w zaskarżonym wyroku naruszenia cech stosunku publicznoprawnego, który wymaga oddzielnego omówienia. Nie ulega wątpliwości, że prawo administracyjne reguluje organizację i funkcjonowanie administracji publicznej, w tym również stosunki zachodzące między jej podmiotami w układzie nadrzędności i podporządkowania w oparciu o prawa i obowiązki adresatów norm prawa materialnego stosowanych i egzekwowanych w określonej procedurze. Prawo administracyjne i kształtowane nim stosunki prawne mają więc charakter publicznoprawny, z wyjątkiem sytuacji poddanych unormowaniom innych gałęzi prawa lub wyłączeń dokonanych w jego przepisach. Nie ulega zatem wątpliwości, że struktura nadzoru drogowego i jego funkcjonowania obejmuje także uprawnienia do kontroli w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydawania dokumentów o jakich mowa w ustawie, jak i nakładania kar pieniężnych. Oznacza to przynależność do sfery prawa podatkowego a finansowe sankcje za nieprzestrzeganie przepisów mają charakter prawa publicznego. Nie można zatem w świetle powyższego podzielić zarzutu kasatora, że nie są to należności wynikające ze stosunków publicznoprawnych, a więc brak podstaw do zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Powyższe oznacza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 2, 205 § 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).