II SA/Go 535/11

Dnia 15 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, ust. 2 pkt 2, ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L102/1 z 11 kwietnia 2006 r.) i art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. WE L370 z 31 grudnia 1985 r., ze zm.), oraz l.p. 6.5.3., l.p. 6.5.4., l.p. 10.3 lit. b, 11.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 21 ust. 1, ust. 2, art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 199, poz. 1671 ze zm.), nałożył na K.W. karę pieniężną w wysokości 42.950 zł z tytułu: - niewyznaczenia przez przedsiębiorcę lub inny podmiot wykonujący przewóz towarów niebezpiecznych lub związany z nim załadunek lub rozładunek doradcy do spraw bezpieczeństwa w transporcie towarów niebezpiecznych, l.p. 6.5.3. – w kwocie 5000 zł, - nieprzesłania wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych lub związanego z tym przewozem załadunku lub rozładunku, l.p. 6.5.4. – w kwocie 19 razy po 150 zł, - przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego za każde następne rozpoczęte 30 minut, l.p. 10.3 lit. a) – w kwocie 19 razy po 150 zł, - przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego za każde następne rozpoczęte 30 minut, l.p. 10.3 lit. b) – w kwocie 73 razy po 200 zł, - nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie za każdy dzień l.p. 11.4.1 – w kwocie 31 razy po 500 zł. jednocześnie organ ograniczył kwotę nałożonej kary do 30000 zł. Podstawę faktyczną nałożenia powyższej kary pieniężnej stanowiły stwierdzone przez organ naruszenia przepisów z zakresu transportu drogowego, mające miejsce w 2006 roku. Zostały one stwierdzone w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2007 r. w siedzibie przedsiębiorstwa prowadzonego przez K.W.. Od powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego K.W. wniósł odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji wskazując między innymi, że decyzja ta została wydana po upływie terminu przedawnienia możliwości powstania zobowiązania ustalającego wysokość kary administracyjnej. Strona podniosła, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kary pieniężne stanowią dochody budżetu państwa, tym samym mają do nich zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Stosownie zaś do treści art. 68 § 1 tej ustawy zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca zobowiązanie została doręczona po upływie trzech lat licząc od końca roku, w którym powstał obowiązek podatkowy, dlatego też możliwość wymiaru kary uległa przedawnieniu w końcem 2009 roku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia zobowiązania z tytułu nałożonej kary pieniężnej organ odwoławczy, szeroko przytaczając poglądy doktryny prawa podatkowego zwrócił uwagę, iż określenie "niepodatkowa należność budżetowa" nie obejmuje swoim zakresem ani podatków, ani opłat, ani ceł, ani też świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz kar pieniężnych i grzywien bowiem przepisy ordynacji podatkowej nie mają zastosowania wobec grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalanie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego. Administracyjne kary pieniężne są środkami w istocie represyjnymi, nie odbiegającymi daleko od środków właściwych prawu karnemu. Kary pieniężne, jakie wymierzają organy Inspekcji Transportu Drogowego wobec podmiotów kontrolowanych, odznaczają się cechami pozwalającymi zakwalifikować je do szeroko rozumianego prawa karnego, co tym samym bezzasadnym czyniłoby stosownie wobec nich Działu III Ordynacji podatkowej. Możliwość nakładania przez organy Inspekcji Transportu Drogowego tych kar jest równoznaczna z przyznaniem kompetencji do zastosowania przymusu państwowego, polegającego na obciążeniu podmiotu karanego dolegliwością finansową w związku z naruszeniem przez niego normy prawnej. W konsekwencji, w stosunku do kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie mają zastosowania przepisy o przedawnieniu zobowiązań podatkowych określone w Ordynacji podatkowej. Doktryna prawa podatkowego wyklucza z zakresu pojęcia należności publicznoprawnych m.in. te dochody budżetu państwa i budżetów samorządowych, których źródłem są czyny niedozwolone, a więc mające charakter samoistny wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny, mandaty. Podstawą tego twierdzenia jest fakt, iż kary administracyjne wynikają – najszerzej ujmując – z określonego zachowania się podmiotu karanego. Są następstwem stwierdzenia przez organ deliktu administracyjnego, nie wynikają zaś z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenie pieniężne na rzecz budżetu państwa. Decyzja organu Inspekcji Transportu Drogowego nakładająca karę pieniężną jest formą wymierzenia sankcji administracyjnej za niezgodne z prawem działania podmiotu karanego. Źródłem obowiązku uiszczenia kary pieniężnej nie jest zatem stosunek publicznoprawny, lecz określone zachowanie, które zostaje negatywnie ocenione przez ustawodawcę. Tym samym w sprawach kar administracyjnych nakładanych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego nie znajduje zastosowania Dział III Ordynacji podatkowej, z uwagi na fakt, iż kary te nie mogą być uznane za "niepodatkową należność budżetową". W konsekwencji, w stosunku do kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie mają zastosowania przepisy dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych. Natomiast przepisy ustawy o transporcie drogowym nie przewidują przedawnienia zobowiązań wynikających z nałożonych kar pieniężnych. Na powyższą decyzję K.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 3 pkt 8 i art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie w sprawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego kwalifikacja przedmiotowej kary jako dochodu budżetu państwa, co jest okolicznością bezsporną, musi w konsekwencji prowadzić do poddania rygorom w zakresie jej wymierzenia wynikającym z przepisów Ordynacji podatkowej, która to ustawa reguluje nie tylko moment powstania zobowiązania, lecz również moment jego wygaśnięcia, a w szczególności wygaśnięcia poprzez przedawnienie prawa do jej wymiaru. Nadpłacona lub nienależnie zapłacona kara pieniężna, o której mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowi nadpłatę i podlega zwrotowi po oprocentowaniu jak od zaległości podatkowych. Nie ma wystarczających powodów do przypisywania karze pieniężnej, o której mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego ani też z normy zajmującej trudne do lokalizacji miejsce pomiędzy prawem administracyjnym i karnym. Należy zatem przyjąć, że do kary tej mają zastosowanie przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Dokonując stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszeń przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. O ile skarżący słusznie zwrócił wprawdzie uwagę, że stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) kary pieniężne nakładane na podstawie przepisów rozdziału 11 tej ustawy stanowią dochód budżetu państwa, o tyle brak jest podstaw do uznania, że do kar tych znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), w tym przepisy regulujące instytucję przedawnienia. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 10 ustawy o transporcie drogowym do kar, o których mowa w ust. 10, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Przepis ten zaczął wprawdzie obowiązywać dopiero z dniem 31 grudnia 2010 r., t.j. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 225, poz. 1466), zmieniającej w art. 5 pkt 12 przepis art. 93 ustawy o transporcie drogowym, jednak z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika, że zmiana brzmienia tego przepisu stanowi doprecyzowanie w zakresie przepisów znajdujących zastosowanie do kar administracyjnych nakładanych w trybie i na zasadach przewidzianych tą ustawą (uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, Druki Sejmowe VI kadencja, druk sejmowy nr 3179, s. 31-32, www.sejm.gov.pl). Analiza wykładni autentycznej przepisu art. 5 pkt 12 przywołanej ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw wskazuje zatem, że celem zamieszczenia w ustawie o transporcie drogowym przepisu art. 93 ust. 10 nie było wprowadzenie nowej regulacji prawnej, normującej odmiennie niż dotychczas kwestię stosowania do kar pieniężnych w transporcie drogowym przepisów Ordynacji podatkowej, ale jedynie doprecyzowanie, uściślenie wcześniejszych regulacji w tym zakresie. Oznacza to, że ustawodawca już z chwilą wprowadzenia do obrotu prawnego przepisów dotyczących kar pieniężnych w transporcie drogowym nie miał zamiaru poddawać tych kar rygorom Ordynacji podatkowej. Jednak nawet gdyby wbrew powyższej okoliczności przyjąć za prawidłowe stanowisko skarżącego, iż do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów ustawy w transporcie drogowym, w okresie przed 31 grudnia 2010 r. Ordynacja podatkowa znajdowała zastosowanie, to również wtedy zarzut skarżącego o przedawnieniu możliwości nałożenia objętej skargą kary pieniężnej nie mógłby zostać uwzględniony. Stosownie do treści art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 (tj. powstające z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania) nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Decyzją z dnia [...] maja 2007r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, w związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów z zakresu transportu drogowego, nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości ograniczonej do kwoty 30000 zł. Na skutek wniesionego odwołania rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2007 r. w części nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy, przy czym w toku całego postępowania administracyjnego zasadność nałożenia na skarżącego przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej nie została przez organy zakwestionowana. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż aby zachować termin określony w art. 68 § 1 lub § 2 Ordynacji podatkowej, organ pierwszej instancji musi wydać decyzję ustalającą zobowiązanie w takiej wysokości, w której mieścić będzie się prawidłowe zobowiązanie podatkowe (wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2006 r., III SA/Wa 3210/06, LEX nr 315967). Jeżeli decyzja ustalająca wysokość zobowiązania zostaje wydana i doręczona przed upływem trzyletniego terminu, o jakim mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, to powstaje zobowiązanie do spełnienia bezzwrotnego świadczenia pieniężnego o oznaczonej wysokości, w terminie i miejscu określonym w przepisach podatkowych (w tym przypadku przepisów ustawy o transporcie drogowym). Jednocześnie w następstwie doręczenia decyzji konstytutywnej przed upływem powyższego okresu doszłoby do definitywnego przerwania biegu terminu przedawnienia do jej wydania, a przy tym termin ten nie rozpocząłby biegu na nowo w przypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy w trybie art. 233 § 1 pkt 2a Ordynacji podatkowej (podobny pogląd wyraził WSA w Gdańsku w wyroku z 4 lipca 2007 r., I SA/Gd 453/07, LEX nr 276885). Upływ terminu do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie nie stanowi przeszkody do uchylenia przez organ odwoławczy, w całości albo w części, zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu podatkowego I instancji została wydana przed upływem tego terminu (wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 września 2009 r., I SA/Bd 528/09, LEX nr 524629). Zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy wskazuje, iż skarżący dopuścił się zarzucanych mu naruszeń przepisów z zakresu transportu drogowego. Okoliczności poszczególnych zdarzeń pozostawały w sprawie poza sporem. Stan faktyczny sprawy wyjaśniony został w stopniu pozwalającym na wydanie zaskarżonej decyzji. W toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszeń przepisów prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.