II SA/Ol 661/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania nagrody rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Komendant Powiatowy Policji rozkazem personalnym z dnia "[...]", Nr "[...]", zwolnił ze służby w Policji P. L. z dniem "[...]" oraz przyznał prawo do nagrody rocznej za 2007r. za okres 28 dni służby. Jako podstawę prawną rozkazu personalnego wskazał art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz art. 110 ust. 2 i 4 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). W uzasadnieniu orzeczenia podniósł, iż rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]" P. L. został przywrócony z dniem "[...]" do służby w Policji. Jednakże, pomimo przywrócenia do służby, policjant nie został do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu z dniem "[...]" zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia, tj. wydane zostało przez komisję lekarską MSWiA ostateczne orzeczenie o całkowitej niezdolności P. L. do służby w Policji, co w pełni wyczerpuje dyspozycję art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, nakazującego w takich sytuacjach zwolnić funkcjonariusza ze służby. Ponadto wskazał, z powołaniem się na art. 110 ust. 2 i 4 pkt 3 ustawy o Policji, że biorąc pod uwagę okres od dnia przywrócenia do służby, tj. "[...]" do dnia zwolnienia "[...]" funkcjonariuszowi przysługuje nagroda roczna za 2007r. za okres pełnionej służby. Pismem z dnia 28 lutego 2007r. P. L. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie nagrody rocznej za miesiąc styczeń 2007r. Wskazał, że rozkazem personalnym z dnia "[...]", Nr "[...]", organ orzekł o uprawnieniu do nagrody rocznej za 2007r. za okres 28 dni. Jednakże w zakresie określenia uprawnień do nagrody został pominięty miesiąc styczeń. Powyższa okoliczność, jak wskazał, stanowi naruszenie normy art. 42 ust. 6 ustawy o Policji, bowiem okres pozostawania poza służbą za który przyznano świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia określone m.in. w art. 110 ust. ustawy o Policji. Okresu pozostawania poza służbą za który nie przyznano świadczenia nie uważa się za przerwę w służbie w zakresie uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego jej biegu Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]", Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: kpa, orzekł utrzymać w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]", Nr "[...]". W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna do wysokości jednomiesięcznego uposażenia, ale według ust. 2 tego przepisu – wysokość nagrody rocznej ustala się w relacji do okresu służby pełnionej w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda, z wyłączeniem okresów niewykonywania zadań służbowych z innych przyczyn niż wymienione w art. 121 ust. 1 tej ustawy. Określając w rozpatrywanym przypadku, jak wskazał, okres służby pełnionej w roku kalendarzowym 2007, w sposób oczywisty należy wskazać datę "[...]" ponownego nawiązania stosunku służbowego - jako początek tego okresu służby, natomiast dzień "[...]" rozwiązania stosunku służbowego - jako ostatni dzień tego okresu. Materiały sprawy, w tym zarówno decyzja o przywróceniu do służby, jak i o przyznaniu świadczenia za okres pozostawania poza służbą, nie pozostawiają wątpliwości co do tego, iż okres po uprzednim zwolnieniu ze służby do dnia poprzedzającego przywrócenie do służby, czyli od dnia "[...]", do dnia "[...]", jest okresem pozostawania poza służbą. W okresie tym mieści się również miesiąc styczeń 2007r., który nie może być tym samym wliczony do okresu służby w bieżącym roku kalendarzowym. Jednocześnie art. 121 ust. 1 ustawy o Policji nie wymienia okresu pozostawania poza służbą, co już tym samym wyłącza możliwość wliczenia tego okresu niewykonywania zadań służbowych do okresu służby pełnionej w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda. Podniósł ponadto, że podstawą przyznania policjantowi nagrody rocznej za okres pozostawania poza służbą jest przepis art. 42 ust. 6 ustawy o Policji stwierdzający, że okres, za który policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia określone m. in. w art. 110 ust. 1, czyli uprawnienia do nagrody rocznej. Przyznanie jednak odwołującemu się nagrody rocznej za okres pozostawania poza służbą stanowi przedmiot odrębnego postępowania kończącego się wydaniem – w oparciu o art. 42 ust. 6 – decyzji w sprawie uprawnień do nagrody rocznej. Wobec powyższego, jak dodał, brak jest podstaw do uznania zasadności odwołania. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł P. L. żądając jej uchylenia. Podniósł, iż jego pismo z dnia 28 lutego 2007r. – wniosek o wypłacenie nagrody rocznej za miesiąc styczeń - zostało potraktowane przez organ jako odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]", Nr "[...]", jednakże nie taka była intencja tego pisma. Chciał, jak wskazał, poznać najpierw stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej, a później, ewentualnie odwołać się od niego. Dodał, iż decyzją Nr "[...]" Komendant Wojewódzki Policji rozpatrzył jego pismo, które de facto nie było odwołaniem, co doprowadziło do sytuacji, iż złożone w dniu 26 marca 2007r. odwołanie od decyzji z dnia "[...]" Nr "[...]" Komendanta Powiatowego Policji (w przedmiocie przyznania nagrody rocznej za okres pozostawania poza służbą) "nie ma sensu", gdyż sprawa jest już rozstrzygnięta. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Wskazać bowiem należy, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać prawidłowe ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie - stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – m.in. poprzez wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Bowiem brak ustaleń w oparciu o znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy dowody, powoduje brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, co prowadzi do naruszenia art. 7 kpa. Natomiast nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego uchybia przepisowi art. 77 § 1 kpa. Niewyjaśnienie wszystkich wątpliwości i okoliczności mających istotne znaczenie stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Dla potrzeb omawianej sprawy podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie, czy pismo skarżącego z dnia 28 lutego 2007r. zostało prawidłowo zakwalifikowane przez organ jako odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]", Nr "[...]". W orzecznictwie i piśmiennictwie dotyczącym prawidłowego postępowania odwoławczego podkreśla się, że odwołanie musi odpowiadać ściśle określonym wymogom formalnym (por. wyjaśnienia do art. 127 kpa, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Zakamycze 2000, s. 697-698). Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 kpa i powinno zawierać co najmniej elementy określone w art. 63 § 2 i 3 kpa. Odwołanie musi dotyczyć zindywidualizowanej, wyraźnie oznaczonej decyzji. Pochopne kwalifikowanie przez organ odwoławczy pism niespełniających przesłanek wymaganych dla odwołania grozi prowadzeniem postępowania odwoławczego z urzędu, co jest już bardzo poważnym naruszeniem zasad rzetelnego postępowania (tak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005r., sygn. II SA/Wa 568/05, LEX nr 171666). Dlatego też, jeżeli istnieją jakiekolwiek w tym względzie wątpliwości, nie mogą być one automatycznie przyjęte jako przemawiające za istnieniem odwołania, bez próby wyjaśnienia wątpliwości w trakcie postępowania dowodowego i uzyskania wyjaśnienia od strony, która stosowne pismo sporządziła (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2000r. V SA 942/99). W niniejszej sprawie pismo P. L. z dnia 28 lutego 2007r. zostało potraktowane przez organy administracji jako odwołanie. Fakt ten nabiera szczególnego znaczenia w świetle wyjaśnień skarżącego zawartych w skardze, jak też złożonych w dniu 8 sierpnia 2007r., tj. w dniu rozprawy do protokołu. Skarżący podaje bowiem, iż jego pismo skierowane do Komendanta Powiatowego Policji nie było odwołaniem od rozkazu personalnego z dnia "[...]", lecz wnioskiem o wypłatę nagrody rocznej za miesiąc styczeń 2007r. Pomimo, iż istniały poważne wątpliwości co do charakteru pisma wniesionego przez P. L. do organu, który prowadził sprawę w pierwszej instancji, organ odwoławczy nie zrobił nic, aby te wątpliwości wyjaśnić. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przeprowadzonym z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 kpa, organy administracji powinny odnieść się merytorycznie do treści pisma w zakresie zawartego w nim wniosku. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżona decyzja, wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.