II SA/Ol 663/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Asesor WSA Asesor WSA Protokolant Janina Kosowska Beata Jezielska Irena Szczepkowska (spr.) Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2005 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Skarżący zarejestrował się w urzędzie pracy dnia 7 kwietnia 2005 r. przedkładając świadectwo pracy potwierdzające jego zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy od l kwietnia 2004 r. do 31 marca 2005 r. w Gospodarstwie Rolnym "[...]" w J. Decyzją Starosty B. z dnia 7 kwietnia 2005 r. nr "[...]", wydaną z powołaniem się na art. 2 ust. l pkt 2 i art. 71 ust. l i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001) uznano D. G. za osobę bezrobotną oraz odmówiono przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. We wniesionym od tej decyzji odwołaniu D. G. domagał się jej uchylenia i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych argumentując, iż przedłożone przez niego świadectwo pracy i umowy o pracę jasno określają, że w wymaganym prawem okresie przepracował 365 dni. Powołał się na ustne wyjaśnienia pracownicy urzędu pracy, że Gospodarstwa Rolnego "[...]" w J. organ nie uznał za pracodawcę. W ocenie wnoszącego odwołanie gospodarstwo rolne, w którym był zatrudniony, jest jednostką organizacyjną spełniającą wymogi art. 2 ust. l pkt 25 powołanej ustawy. Jest ono zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Urzędowym Podmiotów Gospodarki Narodowej i posiada nadany identyfikator REGON, który został zamieszczony na świadectwie o pracy. Ponadto D. G. wskazał, iż spełnił drugi z warunków przyznania prawa do zasiłku, dotyczący osiągania wynagrodzenia za pracę w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Na dowód opłacania składek na ubezpieczenie społeczne przez pracodawcę przedłożył kopie raportów miesięcznych dla osoby ubezpieczonej ZUS RMUA. Dołączył nadto zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 kwietnia 2005 r. potwierdzające, że był zgłoszony do ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia w Gospodarstwie Rolnym "[...]" w J. w okresie od l kwietnia 2004 r. do 31 marca 2005 r. oraz, że płatnik opłacił składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda decyzją z dnia 4 lipca 2005 r., nr "[...]" utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu przytoczono treść art. 71 ust. l pkt 2 lit a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy podając, iż D. G. w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy tj. od 7 października 2003 r. do 6 kwietnia 2005 r. był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy jako kierownik gospodarstwa w Gospodarstwie Rolnym "[...]" w J. przez 365 dni. Wskazano nadto, iż z analizy treści przywołanego art. 71 ust. l pkt 2 lit a przedmiotowej ustawy wynika, że warunkiem zaliczenia okresu zatrudnienia do uprawnień zasiłkowych jest osiąganie wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Nie ma tym samym znaczenia czy składka taka została opłacona czy też nie. Ewentualny pobór nieopłaconych składek lub ich zwrot, gdy nie istniał obowiązek ich opłacenia, w świetle art. 107 powołanej ustawy, leży w gestii Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Następnie, po przytoczeniu treści art. 104 ust. l pkt l lit. "a" i art. 2 ust. l pkt 25 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy, organ II instancji nie podzielił prezentowanego w odwołaniu stanowiska, że pracodawcą D. G. była jednostka organizacyjna w rozumieniu art. 2 ust. l pkt 25 ustawy argumentując, że odwołujący się był zatrudniony w gospodarstwie rolnym należącym do osoby fizycznej prowadzącej działalność rolniczą, natomiast z ustawowej definicji pracodawcy wynika jednoznacznie, że nie jest pracodawcą osoba fizyczna, która nie prowadzi działalności gospodarczej. Na poparcie tej tezy przywołano została definicję działalności gospodarczej zamieszczoną w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.) wskazując nadto, że art. 3 tejże ustawy wyłącza możliwość stosowania jej przepisów do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Podsumowując tę część wywodów organ II instancji podniósł, że w myśl zacytowanych przepisów prowadzenie gospodarstwa rolnego nie jest tożsame z prowadzeniem działalności gospodarczej, o jakiej mowa w art. 2 ust. l pkt 25 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W konsekwencji takiego stwierdzenia organ wysnuł wniosek, że skoro osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej nie jest pracodawcą w rozumieniu niniejszej ustawy to od wynagrodzenia wypłacanego przez taką osobę nie istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, ponieważ obowiązek taki regulacje ustawy nakładają jedynie na pracodawców. Wskazano nadto, iż przepisy omawianej ustawy a wraz z nimi przedstawiona definicja pracodawcy, weszły w życie z dniem l czerwca 2004 r. Zaakcentowano, że co prawda obowiązująca uprzednio ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zawierała definicję pracodawcy, w której mieściły się także osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej (np. rolnicy indywidualni zatrudniający pracowników), jednakże ustawodawca wprowadzając nowe regulacje nie ustanowił przepisów przejściowych pozwalających na uwzględnienie po dniu wejścia w życie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. po dniu l czerwca 2004 r., okresu wykonywania pracy u osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej, który wcześniej podlegałby zaliczeniu na podstawie przepisów poprzedniej ustawy. Z powyższych względów - w ocenie organu odwoławczego - okres przedmiotowego zatrudnienia D. G., na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów, nie podlega zaliczeniu do uprawnień zasiłkowych, bowiem od osiąganego w czasie jego trwania wynagrodzenia nie istniał obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy. W skardze na powyższą decyzję Wojewody D. G. wniósł o jej uchylenie, w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 71 powoływanej ustawy przez błędną interpretację i niewłaściwe jego zastosowanie. Skarżący kwestionując słuszność stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji argumentuje, iż obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy określa szczegółowo art. 104 ww. ustawy, a w myśl ust. l pkt l lit. "a" tegoż przepisu obowiązek opłacania składek ciąży na wszystkich pracodawcach oraz wszelkich innych jednostkach organizacyjnych, za osoby pozostające z nimi w stosunku pracy. W ocenie skarżącego właściwa wykładnia literalna i celowościowa tego przepisu wskazuje, iż dla ustalenia obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy zasadniczym warunkiem jest pozostawanie danej osoby w stosunku pracy (zatrudnionej na podstawie umowy o pracę i objętej ubezpieczeniem społecznym). Argumentuje dalej, że spektrum podmiotów obowiązanych do uiszczania przedmiotowej składki zakreślone przez ustawę jest bardzo szeroko. Obejmuje pracodawców jaki i inne jednostki organizacyjne, mające zdolność zawierania umów. Zdaniem skarżącego niezależnie więc od sposobu zakwalifikowania na pracodawcy ciążył na nim obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy z tytułu zatrudnienia osoby na podstawie umowy o pracę z co najmniej minimalnym wynagrodzeniem. Ponadto skarżący wskazał, iż niezależnie od prawidłowości interpretacji art. 71 ust. l pkt 2 lit. "a" ww. ustawy, decyzje organów obu instancji orzekających w sprawie, są sprzeczne z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy według którego do 365 dni, o których mowa w ust. l pkt 2 zalicza się również okresy niewymienione w tym przepisie, za które były opłacone składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, natomiast przedłożona dotychczas przez skarżącego dokumentacja potwierdza posiadanie takiego okresu przez co najmniej 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Tym samym, skarżący uważa, iż niezależnie od statusu prawnego byłego pracodawcy, spełnił warunki konieczne do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów ze skargi organ przyznał, iż w szerokim znaczeniu Gospodarstwo Rolne "[...]" w J. z pewnością jest pracodawcą, co wynika chociażby z definicji zawartej w art. 3 Kodeksu pracy, jednakże pojęcie pracodawcy, którym posługuje ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, odczytywać należy przez pryzmat definicji zawartej w art. 2 ust. l pkt 25 tejże ustawy. Stąd , zdaniem organu, słusznym wydaje się wniosek, że skoro podmiot zatrudniający skarżącego nie mieści się w definicji pracodawcy zamieszczonej w przedmiotowej ustawie, to od wypłaconego przez ten podmiot wynagrodzenia nie istniał obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W ocenie organu II instancji nie można traktować byłego pracodawcy skarżącego jako "innej jednostki organizacyjnej" z tego względu, że jest on osobą fizyczną. Natomiast, aby uznać osobę fizyczną za pracodawcę w rozumieniu przepisów przedmiotowej ustawy, osoba taka winna prowadzić działalność gospodarczą, a taka okoliczność w opisanej sprawie nie miała miejsca. Odnosząc się do przedstawionej w skardze kwestii spełnienia przez skarżącego warunków określonych w art. 71 ust. 2 pkt 4 organ administracji zwrócił uwagę, że ustawodawca oznaczył katalog poszczególnych okresów aktywności zawodowej, których odpowiedni czas trwania stanowi podstawę nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z przepisem art. 71 ust. l pkt 2 lit "a" okresem takim jest okres zatrudnienia i jest to okres autonomiczny, nie mieszczący się w pojęciu innego okresu, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy. Zatem skoro skarżący wywodzi swoje prawo do zasiłku dla bezrobotnych z posiadania okresu zatrudnienia wynikającego ze stosunku pracy to jego uprawnienia należało badać pod kątem spełnienia warunków regulacji art. 71 ust. l pkt 2 lit. a przedmiotowej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich praw lub świadczeń, jak też nie nakłada obowiązków, a jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującym prawem materialnym i przepisami prawa procesowego. Analizując pod tym kątem skargę zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, iż Sąd podziela pogląd prezentowany przez organ odwoławczy, że skoro skarżący wywodzi prawo do zasiłku z aktywności zawodowej wynikającej ze stosunku pracy, to jego uprawnienia zasiłkowe należało badać pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 71 ust. l pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001, ze zm.), zwanej dalej ustawą. W myśl tego przepisu "prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa w art. 104; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni". W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący pozostawał w zatrudnieniu przez 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem w urzędzie pracy, a także że od jego wynagrodzenia (odpowiadającego minimalnemu wynagrodzeniu) płatnik opłacał składki na Fundusz Pracy. Kwestią sporną pozostaje natomiast czy w świetle art. 104 ust. l pkt l lit a w związku z art. 2 ust. l pkt 25 przywołanej ustawy od wynagrodzenia skarżącego istniał obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy, a w konsekwencji czy spełnione zostały łącznie przesłanki, od których zależy nabycie prawa do zasiłku na podstawie art. 71 ust. l pk 2 lit. a ustawy. Z decyzji organu I instancji wynika, że organ ten odmówił D. G. prawa do zasiłku na podstawie art. 71 ust. l i 2 powołanej ustawy nie uzasadniając jednak tego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną argumentował, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do zasiłku, ponieważ był zatrudniony przez osobę fizyczną prowadzącą działalność rolniczą, która nie jest pracodawcą w rozumieniu art. 2 ust. l pkt 25 ustawy i z tego powodu mniemającą według unormowań art. 104 ust. l pkt l lit a ustawy obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy od wynagrodzenia skarżącego. W myśl przywołanego art. 2 ust. l pkt 25 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy zatrudnienia) "ilekroć w ustawie jest mowa o pracodawcy oznacza to jednostkę organizacyjną, chociażby nie posiadała osobowości prawnej, a także osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, które zatrudniają lub mają zamiar zatrudnić co najmniej jednego pracownika". Z kolei art. 104 ust. l pkt l lit. a ustawy stanowi, że "obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, ustalone od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (...), wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (...) opłacają: a) pracodawcy i inne jednostki organizacyjne za osoby pozostające w stosunku pracy lub stosunku służbowym". Z analizy tego unormowania wynika, że w przepisie tym określone zostały podmiotowe i przedmiotowe przesłanki, od spełnienia których zależy obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy. W przypadku skarżącego niewątpliwie spełniona została przesłanka przedmiotowa jako że pozostawał w stosunku pracy osiągając co najmniej minimalne wynagrodzenie. Natomiast przy dokonywaniu oceny spełnienia przesłanki podmiotowej uwzględnienia wymagał fakt, że ustawodawca nie zdefiniował na użytek ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pojęcia Jednostka organizacyjna". Stąd też badając czy gospodarstwu rolnemu zatrudniającemu co najmniej jednego pracownika można przypisać przymiot jednostki organizacyjnej należało definicji tej poszukiwać w innych aktach prawnych. I tak stosownie do unormowań zawartych w art. 553 Kodeksu cywilnego za gospodarstwo rolne uznaje się zorganizowaną całość gospodarczą (zob. też wyrok Sądu Najwyższego z 2 czerwca 2000 r. sygn. akt II CKN 1067/98, OSP 2001/2/27). Jeśli zatem w ramach tej zorganizowanej całości gospodarczej prowadzona jest działalność wytwórcza i zatrudniany jest na ten użytek pracownik to nie można stanowczo twierdzić, iż gospodarstwo rolne nie mieści się w pojęciu jednostki organizacyjnej, a w konsekwencji, że nie jest pracodawcą w rozumieniu art. 2 ust. l pkt 25 ustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy przypomnieć także należy o wynikającej z art. 32 Konstytucji RP zasadzie równego traktowania wobec prawa obywateli odznaczających się określoną cechą wspólną, jaką w tym przypadku jest świadczenie pracy w ramach stosunku pracy za wynagrodzeniem odpowiadającym kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Powyższą normę konstytucyjną należy mieć zatem na względzie interpretując przywołane regulacje prawne, gdyż różnicowanie uprawnień zasiłkowych osób bezrobotnych, tylko ze względu na zatrudniającego ich pracodawcę oznaczałoby jawną i nieusprawiedliwioną ich dyskryminację. W ocenie Sądu trudno jest dopatrzyć się jakichkolwiek racjonalnych przesłanek przemawiających za uznaniem, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie spod działania omawianej ustawy - w zakresie uprawnień zasiłkowych - osób legitymujących się określonym ustawowo okresem uprawniającym do zasiłku i wynagrodzeniem tylko z tego względu, że ich miejscem pracy było gospodarstwo rolne. Za takim stanowiskiem przemawia również fakt, że ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ( Dz.U. Nr 164 poz. 1360) , która weszła w życie z dniem l listopada 2005 r., dokonano nowelizacji art. 2 ust. l pkt 25 powoływanej ustawy określając, iż pracodawcą jest jednostka organizacyjna, chociażby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one co najmniej jednego pracownika. Tego rodzaju przedsięwzięcie legislacyjne świadczy o zamiarze wyraźnego i jednoznacznego unormowania tej kwestii, a nie o nowym uregulowaniu sytuacji prawnej osób ubiegających się o przyznanie prawa do zasiłku w związku z utratą miejsca pracy w gospodarstwie rolnym. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2 sentencji wyroku) uzasadnia przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.