II SA/Ol 663/09

Dnia 27 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 22 kwietnia 2009 r. nr XXXVI/422/09 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia Związku Gmin "PISA-NAREW" i przyjęcia jego statutu 1/ stwierdza nieważność § 7 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Piszu z dnia 22 kwietnia 2009 r. nr XXXVI/422/09; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Miejska w P. powołując się na art. 67 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła dnia 22 kwietnia 2009 r. uchwałę Nr "[...]" w sprawie zmiany uchwały w sprawie utworzenia Związku Gmin "A" oraz przyjęcia Statutu Związku. Wojewoda w dniu 17 czerwca 2009 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. Nr "[...]" z dnia 22 kwietnia 2009 r. żądając stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 załącznika do tej uchwały będącego statutem Związku Gmin "A". W uzasadnieniu skargi podał, że wskazanie w § 7 ust. 1 Statutu Związku, iż Związek wykonuje publiczne zadania przekazane przez zrzeszone gminy przekraczające ich możliwości organizacyjne, w szczególności na rzecz rozwoju gospodarki turystycznej, w zakresie wdrażania strategii rozwoju produktu turystycznego B-C (pojmowanej jako wzrost konkurencyjności "B" i "C" jako regionu turystycznego, wzrost rozpoznawalności obszaru objętego projektem poprzez wykreowanie marki produktu, podniesienie atrakcyjności inwestycyjnej gmin biorących udział w projekcie, koordynację działań promocyjnych i inwestycyjnych w gminach oraz powiększenia rynku pracy w turystyce i branżach okołoturystycznych) poprzez między innymi zarządzanie infrastrukturą i marką, zgodnie z dokumentem "Strategia rozwoju produktu turystycznego B-C, itd. (pkt 1-10) – jest sprzeczne z art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewody zapis ten cechuje się znaczną dozą niedookreśloności, co powoduje, iż niemożliwym jest precyzyjne określenie kompetencji, które przechodzą z mocy prawa na właściwe organy tego związku. Okoliczność ta może powodować daleko idące komplikacje w zakresie określenia, czy dane zadanie nadal pozostaje w zakresie kompetencji zrzeszających się gmin, co skutkować może nieważnością czynności prawnych w sferze obrotu cywilnoprawnego, czy też wydawanych decyzji administracyjnych. Ponadto Wojewoda wskazał, że katalog wskazany w § 7 pkt 1-10 zawiera postanowienia wewnętrznie sprzeczne, co pogłębiać może dodatkowo wątpliwości co do zakresu przekazywanych zadań (pkt 3 i 4). W ocenie Wojewody, oprócz podanych wyżej zastrzeżeń rozważenia wymaga również zagadnienie, czy wskazany katalog zadań nie wykracza poza dopuszczalne ramy działania związków gmin. Z § 7 ust. 1 wynika, iż przykładowo wymienione zadania przekazywane są przez zrzeszające się gminy "w zakresie wdrażania strategii rozwoju produktu turystycznego B-C, a stosownie do art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, związki gmin mogą być tworzone w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, czyli dotyczących korzyści ogółu lub znacznej części mieszkańców gminy, których załatwienie zmierza do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. W ocenie skarżącego Wojewody część zadań Związku wykracza poza realizację zadań publicznych. Rada Miejska w P. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Podała, że zadania wymienione w § 7 ust. 1 statutu wynikają ze "Strategii rozwoju produktu turystyczego B-C" opracowanego w 2006 r. przez wyspecjalizowaną agencję –Agencję SA w W. Na tej podstawie zadania te przekazano utworzonemu Związkowi Gmin. Zapisy zawarte we wcześniejszym statucie Związku z 26 września 2008 r. były bardziej ogólne i wówczas Wojewoda nie miał do nich zastrzeżeń co do ich zgodności z prawem. Obecny statut został uzupełniony zgodnie z wezwaniem Wojewody z dnia 9 stycznia 2009 r. Wymagane uzupełnienia wskazane były w załączonym piśmie Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 grudnia 2008 r. Wymaganych uzupełnień dokonano. Ponadto Rada Miejska w P. podała, że jednolity tekst Statutu Związku przyjmowany jako załącznik do uchwał: Rady Miasta O., Rady Miejskiej w N. i Rady Gminy Z. był przedmiotem oceny ich zgodności z prawem przez Wojewodów M. i P., którzy to nie zakwestionowali tych uchwał, czego dowodem są pisma tych Wojewodów z 15 czerwca 2009 r., 8 kwietnia 2009 r. i 31 marca 2009 r. Dodatkowo Rada Miejska w P. nie zgodziła się z zarzutem wewnętrznej sprzeczności przekazywanych zadań w pkt 3 i 4, bowiem dotyczą różnych zadań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) kontrola ta obejmuje także akty organów jednostek samorządu terytorialnego np. uchwały podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wojewoda działając w oparciu o art. 93 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności części zapisów statutu Związku Gmin "A" będącego załącznikiem do uchwały Rady Miejskiej w P. Z przepisu ust. 1 § 93 tej ustawy wynika, że po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały Wojewodzie, nie może on we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Skarga jest zasadna. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy wskazać, że stosownie do art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, związki międzygminne są dobrowolnymi organizacjami gmin tworzonymi w celu wspólnego wykonywania ich zadań publicznych. Wszelkie prawa i obowiązki gmin uczestniczących w takim związku, związane z wykonywaniem przekazanych mu (we właściwej formie) zadań, przechodzą z mocy prawa na właściwe organy tego związku, z dniem ogłoszenia statutu związku, o czym stanowi art. 64 ust. 3 tej ustawy. W konsekwencji związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek. Takie uregulowanie prawne powoduje, że koniecznym jest (jak to słusznie zarzuca Wojewoda) precyzyjne wskazanie w statucie związku, jakie zadania publiczne zrzeszające się gminy przekazują na rzecz związku. Wbrew temu wymogowi, przekazując zadania związkowi gmin, w § 7 ust. 1 statutu użyto zapisów wyjątkowo nieprecyzyjnych, że "związek wykonuje publiczne zadania przekazane przez zrzeszone gminy przekraczające ich możliwości organizacyjne, w szczególności na rzecz rozwoju gospodarki turystycznej, w zakresie wdrażania strategii rozwoju produktu turystycznego B-C poprzez między innymi: zadania wymienione w katalogu pkt 1-10. Jak zasadnie twierdzi Wojewoda, powoduje to, iż niemożliwym jest precyzyjne określenie kompetencji, które przechodzą z mocy prawa na właściwe organy tego związku. To oczywiście może doprowadzić do daleko idących negatywnych konsekwencji w dalszej działalności związku i gmin go tworzących. Wystarczy podać tu możliwość zachodzenia nieważności czynności cywilnoprawnych oraz wydawanych decyzji administracyjnych. Niezgodność zapisów § 7 ust. 1 Statutu Związku Gmin "A" ze wskazanymi przepisami jest na tyle istotna, że zaskarżona uchwała w tej części nie może pozostać w obowiązującym porządku prawnym. Sąd nie dopatrzył się natomiast zarzucanej wewnętrznej sprzeczności postanowień zawartych w § 7 ust. 1 pkt 3 i 4. Jak zasadnie wskazała Rada Miejska w P. w odpowiedzi na skargę, zapisy te odnoszą się do dwóch różnych sposobów przewidzianych dla pozyskiwania środków zewnętrznych na realizację projektu. Punkt 3 dotyczy opracowania dokumentacji projektów i wniosków celem pozyskiwania przez związek środków zewnętrznych i odnosi się do konkursów ogłaszanych w dużych programach krajowych i zagranicznych, gdzie związek może wystąpić jako wnioskodawca z uwagi na wymaganą rozpiętość terytorialną projektu lub jego wysoką wartość, niemożliwą do zrealizowania przez poszczególne gminy z osobna. Natomiast punkt 4 dotyczy opracowania dokumentacji, projektów i wniosków przygotowujących do samodzielnego pozyskiwania przez gminy środków zewnętrznych i odnosi się do konkursów dotyczących środków zewnętrznych ogłaszanych w programach regionalnych, gdzie poszczególne gminy mogą występować ze względu na ograniczenia terytorialne programów. W ocenie Sądu katalog zadań wskazanych w pkt 1-10 w § 7 statutu nie wykracza poza dopuszczalne ramy działania związków gmin jako zadań publicznych i w tym zakresie nie narusza art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane w § 7 zadania dotyczą korzyści ogółu lub znacznej części mieszkańców gminy a ich załatwienie zmierza do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Oczywiście nie każdy członek tej wspólnoty w równym stopniu odniesie korzyść z wykonania danego zadania. Wydaje się też niemożliwym, stwarzanie w statucie związku precyzyjnego katalogu zadań uwzględniających konieczność rozdziału zadań publicznych od niepublicznych, ze względu na niedookreśloność tych pojęć. Problem ten mógłby zostać rozwiązany dopiero podczas praktycznej działalności związku. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że § 7 ust. 1 statutu związku jest niezgodny z prawem. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 i 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w tej części.