II SA/Ol 664/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi H.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie nadania prawa własności działki oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 118 ust. 2 a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U z 2008r. Nr 50 poz. 291 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję z dnia "[...]", nr "[...]", wydaną z upoważnienia Starosty przez Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w E. odmawiającą nadania H. P. prawa własności działki niezabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr "[...]", km 1 o pow. 0,5800 ha, położonej w obrębie M., gmina P., stanowiącej własność Skarbu Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, iż wnioskodawczyni nie posiada roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności przedmiotowej działki, uregulowanego w art. 118 ust. 2 a powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdyż nie jest zstępną państwa O. i W. C., którzy na mocy decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia "[...]", nr "[...]", stosownie do ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21 poz. 118), przekazali na rzecz Skarbu Państwa posiadane przez siebie gospodarstwo rolne o pow. 14,27 ha w tym 14,10 ha użytków rolnych, położone we wsi M., gmina P., bez zabudowań oraz z prawem dożywotniego użytkowania działki o obszarze 0,50 ha. Kolegium wyjaśniło, iż w obecnym stanie prawnym - regulacja ustawowa nie określa pojęcia krewnych w tym wstępnych i zstępnych. Z praktyki orzeczniczej oraz z literatury przedmiotu wynika jednak, że do grona zstępnych zaliczyć należy dzieci, wnuki, prawnuki osoby uprawnionej. Zgodnie z art. 677 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez krewnych w linii prostej (wstępnych, zstępnych) należy rozumieć osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś krewni linii bocznej to osoby pochodzące od wspólnego przodka, lecz nie będący krewnymi w linii prostej. Organ podkreślił, iż odwołująca jest krewną w linii bocznej W. C. – jego siostrzenicą. Organ ustalił, iż spadek po bezdzietnym małżeństwie C., w drodze dziedziczenia ustawowego, uzyskała m.in. matka zmarłego W. C. – K.C., która następnie w drodze testamentu przekazała swój udział w spadku wnuczce – H.P.. Organ zaznaczył, że K. C. nie była także uprawniona do bezpłatnego uzyskania prawa własności działki nr "[...]", gdyż nie była zstępną swojego syna, a jego wstępną. Kolegium wskazało, że ostateczną decyzją z dnia "[...]"r., nr "[...]" (k. 1 akt sprawy) Starosta odmówił K. C. przyznania nieodpłatnego prawa własności gruntu rolnego oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr "[...]" - z uwagi na to, że jako matka nie była zstępną osoby uprawnionej oraz ze względu na fakt, iż wskazana działka nie była użytkowana od chwili śmierci W. C.. Organ zauważył też, że zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w E. sygn. akt "[...]" (prawomocnego z dniem 10 grudnia 2008r.) wydanego w sprawie o dział spadku po O. C. i W. C., H. P. przypadł majątek składający się z części budynku mieszkalnego, obory i stodoły stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności położonych w M. oraz roszczenie o nieodpłatne przeniesienie własności działki gruntu nr "[...]" o pow. 0,2200 ha. usytuowanej pod tymi budynkami. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie H. P. zarzuciła, iż powyższa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa spadkowego oraz art. 48 i 50 Kodeksu cywilnego. Podkreśliła, że nabyła cały spadek po K. C., będącej matką W. C., który zmarł bezdzietnie. Zaznaczyła, iż zgodnie z prawem spadkowym po zmarłym dziedziczą w pierwszej kolejności dzieci, wnuki, a jeżeli nie ma zstępnych to w ich miejsce wstępują rodzice. W związku z tym skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem, aby wstępni osoby uprawnionej nie mogli wystąpić o uwłaszczenie działki pozostawionej w użytkowanie wieczyste. Zakazu takiego, jak zaznaczyła, nie wprowadza ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników. Skarżąca podała, że K. C. po śmierci syna dbała o całą działkę nr "[...]", która jak zaznaczyła została niesprawiedliwie podzielona na działkę nr "[...]" pod budynkami o pow. 0,22 ha oraz działkę nr "[...]" o pow. 0,58 ha składającą się z sadu, łąki i z nieużytków. Skarżąca wyraziła niezrozumienie dlaczego sad, wbrew treści art. 48 i 50 Kodeksu cywilnego, został odłączony od budynków jako działka w użytkowaniu dożywotnim. Wskazała, że po śmierci W. C. opiekowała się siedliskiem – sad był zadbany i łąka była koszona. Podkreśliła, że działki nr "[...]" i "[...]" są zadbane i najładniejsze w całym M. Skarżąca podniosła, iż przedmiotowa działka nr "[...]" powinna powrócić do rodziny, do siedliska, gdyż sad sadził jej wujek W. C. Ponadto same siedlisko jest nic nie warte, bez działki nr "[...]" wszystko się zmarnuje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium zaznaczyło, iż utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazało na to, że art. 118 ust. 2 a ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008r. Nr 50 poz. 291 ze zm.) wyraźnie określa krąg osób uprawnionych do uzyskania prawa własności działki gruntu, pozostawionej do użytkowania przez rolników, którzy przekazali nieodpłatnie gospodarstwo rolne na rzecz Państwa. Do kręgu tego spośród krewnych rolnika zalicza się jedynie jego zstępnych. Zatem to zstępni, czyli krewni w linii prostej wywodzący się od tego rolnika, są poza samym rolnikiem wyłącznie uprawnieni do uzyskania własności działki nieodpłatnie. Drugim warunkiem nabycia własności działki oprócz przesłanki o charakterze podmiotowym jest wskazana w przepisie art. 118 ust. 2a ustawy okoliczność faktycznego władania działką gruntu. Przy czym w kontekście kręgu osób uprawnionych, wskazanych w cytowanym przepisie, fakt władania nieruchomością pozostaje sprawą drugorzędną, pierwszorzędne znaczenie ma bowiem zakwalifikowanie osoby wnioskodawcy do osób uprawnionych. Podkreślono, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium uznało, w ślad za organem I instancji, że H. P. - jako krewna w linii bocznej W. C., nie może skutecznie nabyć własności działki nr "[...]" o pow. 0,5800 ha. Zauważono też, że w toku prowadzonego postępowania Kolegium Odwoławcze wyraźnie rozdzieliło sprawę o nieodpłatne nabycie działki nr "[...]" pozostawionej w użytkowanie przez rolników O. i W. C. od sprawy dotyczącej uzyskania nieodpłatnego prawa własności działki nr "[...]" usytuowanej pod budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. Co do tej ostatniej działki skarżąca również złożyła wniosek o jej nabycie na własność w trybie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10 poz. 53 ze zm.). Druga z przywołanych spraw stanowi przedmiot odrębnego postępowania, nie zakończonego przed organem I instancji do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Kolegium przypomniało też, że skarżąca wykazała w oparciu o prawomocne (od dnia 10 grudnia 2008r.) postanowienie Sądu Rejonowego w E. z dnia "[...]" w sprawie sygn. akt "[...]" o dział spadku, że nabyła majątek po zmarłych O. i W.C. w postaci części budynku mieszkalnego, obory i stodoły, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności i położonych w miejscowości M. gmina P. oraz roszczenie o nieodpłatne przeniesienie własności działki gruntu pod budynkami o pow. 0,22 ha oznaczonej jako działka nr "[...]’. Ponadto w oparciu o prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia "[...]"., sygn. akt "[...]" H. P. nabyła spadek po babce K. C., w skład tego spadku nie wchodziła jednak własność działki nr "[...]". Kwestia ustanowienia własności przedmiotowej działki na rzecz K. C. - matki zmarłego rolnika W. C. (też już obecnie nie żyjącej) została rozstrzygnięta decyzją Starosty z dnia "[...]" o odmowie ustanowienia tego prawa. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności związanych z wartością nieruchomości: materialną i emocjonalną, a także z gospodarczym uzasadnieniem utrzymania jej w całości w rękach spadkobierców po W. C., Kolegium wskazało, że argumenty te nie mają wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Organy orzekające zasadnie przyjęły, iż wniosek skarżącej podlegał odmownemu załatwieniu. W stanie faktycznym i prawnym sprawy nie mógł mieć bowiem zastosowania art. 118 cytowanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, stanowiący materialnoprawną podstawę roszczenia o nieodpłatne przyznanie własności niezabudowanej działki gruntu, użytkowanej z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu w myśl dotychczasowych przepisów, z przyczyn wskazanych przez organy orzekające. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż O. i W. C. przekazali na własność Państwa, w zamian za rentę, gospodarstwo rolne, w którego skład wchodziła przedmiotowa działka nr "[...]", na mocy ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21 poz. 118). Stosownie do art. 11 ust. 1 tej ustawy rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne za rentę, mógł zatrzymać budynki wchodzące w skład nieruchomości przekazywanych Państwu. Budynki te stawały się odrębnym od gruntu przedmiotem własności. Niezależnie od tego - na podstawie art. 12 ust. 1 tej ustawy - na wniosek rolnika przydzielano mu do bezpłatnego użytkowania działkę gruntu rolnego o powierzchni do 0,5 ha. Prawo do uzyskania przydziału takiej działki przysługiwało również rolnikowi, który nie zatrzymał na własność budynków. Ustawa ta, poprzez regulację art. 11 ust. 1 wprowadzała wyjątek od zasady superficies solo cedit, sformułowanej w art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny i nie przewidywała możliwości uzyskania przez rolnika własności działki pod budynkami stanowiącymi odrębny przedmiot własności. Również po śmierci rolnika nie było możliwe żądanie przez jego następców prawnych przeniesienia na ich rzecz własności działki, na której znajdowały się takie budynki. W myśl bowiem art. 11 ust. 2 wskazanej ustawy z chwilą śmierci rolnika zatrzymane budynki przechodziły na własność Państwa. Zasady te utrzymane zostały w następnie obowiązującej ustawie z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140 ze zm.). Przy czym ustawa ta zachowując zasadę, iż wyłączone z przejętego gospodarstwa rolnego i zatrzymane przez rolnika budynki stanowią odrębny przedmiot własności, nie zawierała już przepisu o przejściu nieruchomości budynkowych po śmierci rolnika na własność Państwa. Dlatego w orzecznictwie wypracowano zasadę, iż jeśli własność budynków zatrzymanych przez rolnika nie wygasła przed dniem 1 stycznia 1978r., to z dniem wejścia w życie ustawy z 1977r. stała się prawem dziedzicznym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 1997r. Sygn. akt II CKU 63/97, OSNC z 1997r. Nr 12 poz. 208). Ustawa z 1977r. zawierała zapis, iż rolnik który przekazał gospodarstwo rolne Państwu ma prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o obszarze do 0,3 ha (art. 22 ust. 1 tej ustawy). Dopiero ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1982 r. Nr 40, poz. 268) powróciła do zasady superficies solo cedit, stanowiąc w art. 57 ust. 1, że z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć i zachować własność działki gruntu, na której wzniesione są budynki. O wielkości działki rozstrzygał właściwy organ w drodze decyzji. Oznaczało to, że rolnik przekazujący gospodarstwo rolne mógł zachować nie tylko własność budynków jako odrębny przedmiot własności, ale mógł zachować na własność działkę, na którym jest wzniesiony budynek i tym samym był właścicielem działki zabudowanej, która po jego śmierci nie przechodziła na własność państwa. Skutkiem wejścia w życie tej ustawy było zróżnicowanie sytuacji prawnej rolników w zależności od tego, w jakiej dacie wydano decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Jeżeli miało to miejsce przed 1 stycznia 1983 r., mogli zachować jedynie własność budynków i bezpłatnie użytkować dożywotnio wydzieloną działkę gruntu, a jeżeli po tej dacie – mogli zachować własność działki określonej wielkości wraz ze wzniesionymi na niej budynkami. Dostrzeżenie tego dualizmu przez ustawodawcę znalazło wyraz najpierw w art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, zgodnie z którym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 1983r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki wzniesiono. Z uwagi na fakt, iż własność budynków od 1 stycznia 1978r. była prawem dziedzicznym, powyższe uprawnienia ustawy odnosiły się zarówno do rolników, którzy przekazali gospodarstwo rolne Państwu, jak i do ich następców prawnych, będących właścicielami budynków (tak NSA w wyroku z dnia 13 marca 1990 r. sygn. akt II SA 77/90, LEX 36677, ST 1992/1-2/104). Następnie ustawą z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 50, poz. 291) rozszerzono uprawnienie rolników, którzy na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów przekazali gospodarstwo rolne Państwu i z tego tytułu użytkowali bezpłatnie określoną niezabudowaną działkę gruntu, o prawo nieodpłatnego przyznania własności takiej działki (art. 118 ust. 1). Kolejną ustawą z dnia 20 czerwca 1992r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280) uprawnienie do uzyskania własności takiej działki ustawodawca przyznał również zstępnemu rolnika (użytkownika dożywotniego), który po jego śmierci faktycznie władał daną nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom rolnika (dodany art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). Z powyższych przepisów wynika, że uprawnienia określone w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. i w art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. są od siebie niezależne. Uprawnienie określone w pierwszym z tych przepisów jest związane z sytuacją, o której mowa w art. 11 cytowanej ustawy z dnia 29 maja 1974r. (a także w analogicznym przepisie art. 51 następnie obowiązującej ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin) i jego celem jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków. Natomiast przepis art. 118 wyżej cytowanej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. dotyczy sytuacji przewidzianej w art. 12 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. (a także w analogicznym przepisie art. 22 powyższej ustawy z dnia 27 października 1977 r.), a więc chodzi w nim wyłącznie o przyznanie własności niezabudowanej działki gruntu rolnego przyznanej rolnikowi do bezpłatnego użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 1995r., sygn. akt SA/Łd 983/94, LEX nr 23872). W niniejszej sprawie organy administracyjne orzekały w przedmiocie niezabudowanej działki nr "[...]", przyznanej O. i W. C. do bezpłatnego dożywotniego użytkowania, na zasadzie art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy z 1974r. W związku z tym rozważenia wymagało czy zachodzą przesłanki do nieodpłatnego przyznania własności tej działki, unormowane w art. 118 ust. 2a omawianej ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wniosek pochodzi bowiem od następcy prawnego rolników, którzy przekazali gospodarstwo rolne na własność Państwa. W ocenie Sądu analiza treści tego przepisu nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych, gdyż jest on jednoznaczny w swym brzmieniu. Zgodnie z tą normą prawną uprawnienie do żądania bezpłatnego przekazania działki pozostawionej rolnikowi do dożywotnego użytkowania obwarowane jest dwoma przesłankami, które muszą zaistnieć łącznie. Mianowicie wnioskodawca musi być zstępnym osoby, której przysługiwało prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki i jednocześnie faktycznie władać nią w zakresie odpowiadającym uprawnieniom przysługującym zmarłemu rolnikowi. To znaczy najpóźniej z chwilą śmierci uprawnionego rolnika działka gruntu pozostająca w dożywotnim użytkowaniu powinna zostać przejęta w posiadanie przez zstępnego i być nieprzerwanie użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, prawidłowo ustalonego przez organy orzekające i nie kwestionowanego przez stronę skarżącą, stwierdzić należy, iż nie zaistniała przesłanka podmiotowa, objęta zakresem powyższej regulacji. Skarżąca będąc wprawdzie spadkobiercą zabudowań znajdujących się na działce nr "[...]’ nie ma roszczenia o nieodpłatne przyznanie własności niezabudowanej działki nr "[...]", gdyż nie jest zstępną W. ani O.C., którzy przekazali gospodarstwo rolne Państwu w zamian za rentę. Spadek po nich skarżąca nabyła na podstawie testamentu K. C. – matki W. C., której nadto decyzją z dnia "[...]" Starosta odmówił przyznania nieodpłatnie własności przedmiotowej działki. Skoro K.a C. nie nabyła prawa do nieodpłatnego przeniesienia spornej działki, a okoliczność ta potwierdzona została prawomocną decyzją, to skarżąca niezasadnie wywodzi swoje roszczenie z faktu nabycia całego spadku po K. C. W myśl obowiązującej w prawie cywilnym zasady, iż nikt nie może przenieść na drugą osobę więcej praw, aniżeli sam posiada (łac. nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet ) H. P. nie mogła odziedziczyć po K. C. prawa, którego zmarła nie posiadała. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.