II SA/Ol 665/10

Dnia 19 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Giżycko z dnia 24 maja 2010 roku nr XXXIX/436/10 w przedmiocie sposobu konsultacji projektów aktów prawa miejscowego oddala skargę. W dniu 24 maja 2010r. Rada Gminy Giżycko podjęła uchwałę nr XXXIX/436/10 w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Na powyższą uchwałę skargę do tut. Sądu wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego – B. S., żądając stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu wskazano, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy w § 8 ustaliła, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Zgodnie z art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organy powiatu i gminy, a także inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Jednakże w ocenie strony skarżącej przedmiotowa uchwała nie jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, gdyż jej postanowieniom brak jest cech ogólności (generalności) i abstrakcyjności, dlatego też uchwały tej nie można uznać za akt prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Nie podlega ona również publikacji na mocy przepisu szczególnego, co powoduje, iż brak jest prawnej możliwości do jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Wskazano przy tym, iż programy współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy, o których mowa w art. 5a ust. 1 i 2 ustawy, również nie są przepisami powszechnie obowiązującymi. Uchwały w sprawach programów współpracy z organizacjami pozarządowymi stanowią jedynie akty kierownictwa wewnętrznego, dotyczącego wyłącznie działalności organów, do których zostały skierowane i obejmują elementy, o których mowa w ust. 4. Programy nie mają waloru przepisów powszechnie obowiązujących – są to akty prawne wiążące w zasadzie organy gminy, określające sposoby działania gminy. Są to programy zmienne, o czym świadczy fakt, że powinny być uchwalane corocznie, choć możliwe jest też uchwalanie programów wieloletnich. Pełnomocnik strony skarżącej wskazał przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach, w których gminy mocą ustaw zobowiązane zostały do uchwalenia programów, m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006r., w którym Sąd wskazał, że uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie można uznać za akt prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Giżycko wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżona uchwała określa m.in. formy konsultacji i podmioty uprawnione do wzięcia w nich udziału. Uchwała jest adresowana do nieograniczonej liczby adresatów i ma charakter generalny i abstrakcyjny. Podniesiono, iż w doktrynie, jak i judykaturze do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy zalicza się wszystkie akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych, a przedmiotem regulacji aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminy, wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych, mogą być wszystkie sprawy pozostające we właściwości samorządu gminnego. To ustawodawca przesądza o tym, które z tych spraw mogą stać się przedmiotem regulacji prawnej gminy, bowiem to on decyduje o konkretnym i praktycznym przedmiocie przepisów gminnych. Powołując się na wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006r. wskazano, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała, by zostać uznana za akt prawa miejscowego nie musi dotyczyć wszystkich mieszkańców, wystarczy, że jest adresowana do nieograniczonej liczby adresatów i zawiera normy generalne i abstrakcyjne, jak to ma miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały. Jak wynika z komentarzy uchwały rady gminy dotyczące konsultacji zawsze są aktami prawa miejscowego. Podniesiono, iż stanowisko prezentowane przez Radę Gminy jest powszechnie przyjęte. W dziennikach urzędowych innych województw publikowane są uchwały podejmowane na podstawie art.5a ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego, powołane zaś w skardze orzeczenia sądów administracyjnych nie dotyczą konsultacji lecz programów współpracy, co jest odmienną materią. Rada Gminy zgadza się ze stwierdzeniem strony skarżącej, że program współpracy z organizacjami pozarządowymi nie jest aktem prawa miejscowego, dotyczy to też programu mieszkaniowego. Okoliczność ta jednak nie ma wpływu na charakter uchwały o zasadach konsultacji, która jest odrębnym aktem od uchwały określającej program współpracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie jego podjęcia, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 200r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010r. Nr 17 poz. 95) ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące stanowione przez organ gminy. Wchodzą one w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zatem ogłoszeniu w dzienniku urzędowym podlegają akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Przyjmuje się, iż dany akt organu gminy jest aktem prawa miejscowego jeśli jest aktem o charakterze normatywnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), ogólnym (generalnym) i abstrakcyjnym [J. Oniszczuk, Samorząd Terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2002, s. 113]. Ponadto akt taki musi być wydany na podstawie upoważnienia ustawowego. Zatem o akcie prawa miejscowego można mówić, jeśli kształtuje on sytuację prawną nieograniczonej ilości adresatów (w tym też określonej kategorii adresatów) i może mieć zastosowanie w nieograniczonej ilości przypadków w przyszłości. W skardze wniesionej w niniejszej sprawie pełnomocnik Wojewody zarzucił, iż uchwała rady gminy w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, a w związku z tym nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wskazał przy tym, iż aktowi temu brak jest cech ogólności (generalności) i abstrakcyjności. Powołał się na okoliczność, iż programy współpracy z organizacjami pozarządowymi także nie są przepisami gminnymi, stanowią jedynie akty kierownictwa wewnętrznego dotyczące wyłącznie działalności organów, do których zostały skierowane, obejmują określone elementy, określając sposoby działania gminy oraz mają charakter czasowy. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Podnieść należy, iż stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96 poz. 873 ze zm.) organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Jedną z forma tej współpracy jest konsultowanie z tymi organizacjami i podmiotami projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących ich działalności statutowej (art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 powołanej ustawy). W związku tym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do określenia w drodze uchwały szczegółowego sposobu konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (art. 5 ust. 5 powołanej ustawy). Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie tego upoważnienia. Nie ulega zatem wątpliwości, iż podjęto ją w ramach upoważnienia ustawowego. Ponadto – wbrew twierdzeniu strony skarżącej – jest ona kierowana do nieograniczonej ilości adresatów. Przedmiotowa uchwała określa bowiem sposób konsultacji aktów prawa miejscowego z organizacjami spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Przy czym sam fakt, iż uchwała jest skierowana do określonego rodzaju adresatów nie pozbawia jej cech generalności. Nie określa bowiem sytuacji konkretnego adresata, ale wszystkich którzy spełniają określone kryteria. Za takim stanowiskiem opowiada się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w powołanym w odpowiedzi na skardze wyroku z dnia 1 marca 2001r. (Sygn. akt SA/Bk 1532/00, LEX 55438). Nie można także podzielić argumentacji strony skarżącej, iż zaskarżona uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organu wykonawczego. Wprawdzie wykonanie tej uchwały powierza się wójtowi gminy, lecz uchwała zawiera przepisy określające m.in. podmioty, z którymi winno się dokonywać konsultacji (§2 uchwały), formę konsultacji (§ 4 uchwały), termin w jakim winno się odbyć spotkanie w sprawie konsultacji oraz tryb jego przeprowadzenia (§ 5 uchwały), uprawnienia uczestników spotkania do składania uwag (§5 ust. 6 uchwały). Tego rodzaju zapisy nie odnoszą się zatem wyłącznie do organu gminy. Podnieść zaś należy, iż zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006r. (Sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445) dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normą postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dodatkowo należy podnieść, iż nie ulega wątpliwości, iż ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ma charakter normatywny, a przepisy w niej zawarte kształtują sytuację prawną jej adresatów. Skoro zatem ustawa ta przyznaje organizacjom w niej wskazanym jako jedno z uprawnień – prawo do konsultowania z nimi aktów prawa miejscowego, mieszczących się w zakresie ich działalności statutowej, a przedmiotowa uchwała stanowi wykonanie tego uprawnienia, to nie sposób uznać, iż uchwała nie kształtuje ona sytuacji prawnej adresatów ustawy. Natomiast w ocenie Sądu zupełnie chybiona jest argumentacja opierająca się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym w odniesieniu do programów gminnych. Akty te mają zupełnie inny charakter i nie sposób znaleźć żadnych analogii między programami współpracy z organizacjami pozarządowymi (lub też innymi programami gminnymi), a zaskarżoną uchwałą. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić. .