II SA/Ol 666/21

Dnia 10 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 roku sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta "[...]" (dalej również jako: "organ pierwszej instancji"), odmówił W. B. (dalej jako: "skarżąca", "strona"), obecnej współwłaścicielce działek ewidencyjnych nr "[...]" (obręb "[...]"), aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie zmiany funkcji budynku w bazie ewidencji gruntów i budynków dla budynku położonego w "[...]" przy "[...]", z uwagi na brak dokumentów, które stanowiłyby podstawę opisanej zmiany. Organ pierwszej instancji wskazał na postanowienia art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 z późn. zm.), dalej jako: "u.P.g.i.k." i stwierdził, że z materiału dowodowego zebranego przez organ wynika funkcja planowanego przedsięwzięcia – budowa pawilonów rzemieślniczo-handlowych przy "[...]", a przedmiotem pozwolenia na użytkowanie wydanym dla ówczesnego właściciela nieruchomości był lokal w ww. pawilonie. W wyniku pracy geodezyjnej przy założeniu ewidencji budynków w 2001 r., w bazie ewidencji gruntów i budynków przy przedmiotowej nieruchomości zostały wpisane 2 budynki o funkcji handlowej, która w aktualnej nomenklaturze odpowiada funkcji handlowo-usługowej. Ówczesny właściciel działki nr "[...]", podczas wyłożenia operatu opisowo-kartograficznego z założenia ewidencji budynków, zapoznał się z jego projektem i nie wniósł uwag i zastrzeżeń w zakresie funkcji tych budynków. Prezydent stwierdził, że wobec wniosku strony niepopartego dokumentacją stanowiącą podstawę wprowadzenia zmiany i wobec dowodów, którymi dysponuje organ, brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia zmiany funkcji budynku w ewidencji gruntów i budynków. Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia "[...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako: "WINGK", "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie odpowiednio udokumentowanych zmian do bazy danych egib. Źródłami danych są m.in. materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organu administracji publicznej. W toku postępowania organ pierwszej instancji zebrał materiał dowodowy w postaci pozwolenia na budowę parterowych pawilonów rzemieślniczo-handlowych przy "[...]" (decyzja z dnia "[...]") i pozwolenia na użytkowanie lokalu w pawilonie przy "[...]" (decyzja z dnia "[...]"). W piśmie z dnia 19 marca 2021 r. poinformował, że nie posiada odpowiedniej dokumentacji architektoniczno-budowlanej obejmującej rozbudowę, która znajduje się na zapleczu oraz od frontu budynku przedstawionego na projekcie zatwierdzonym w 1969 r. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że przedmiotowe budynki o funkcji handlowej ujawniono w egib na podstawie dokumentacji sporządzonej w 2001 r. w ramach pracy geodezyjnej, której celem było założenie ewidencji budynków. Stan ujawniony w egib jest zgodny z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, a nowe informacje w sprawie mogą wnieść dokumenty, które stanowiły podstawę wpisu w księdze wieczystej dotychczasowego przeznaczenia budynku. Zarówno z art. 21 ust. 1 u.P.g.i.k., jak i z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (DZ.U. z 2019 r., poz. 2204), jednoznacznie wynika, że dane zawarte w egib stanowią podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, a nie odwrotnie. Wypis z księgi wieczystej i akty notarialne, do których odwołuje się strona, służą do uwidaczniania w egib praw podmiotów ewidencyjnych do gruntów, budynków i lokali. W toku postępowania strona nie przedstawiła dokumentów niezbędnych do wprowadzenia do bazy danych egib zmian w zakresie funkcji budynku, tj. dokumentacji budowy lub dokumentacji powykonawczej, o których mowa w art. 3 pkt 13 i 14 u. P.g.i.k. Organ pierwszej instancji prawidłowo więc ustalił, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które umożliwiłyby zmianę danych zawartych w egib, o które wnosi strona. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję organu odwoławczego, skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna ze stanem faktycznym budynku, jak i posiadaną przez stronę dokumentacją. Wskazała, że organ nie posiada dokumentów, załączonych do skargi, tj.: pozwolenia na budowę, zawiadomień o oddaniu obiektu budowlanego do użytku z dnia "[...]", i z dnia "[...]", wypisu z rejestru gruntów z dnia 24 kwietnia 2001 r., operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, położonej przy "[...]", wypisu z rejestru gruntów z dnia "[...]", aktu notarialnego repertorium "[...]". Od 1998 roku do dnia dzisiejszego nic się nie zmieniło w budynkach, ani funkcji, tj. pawilon handlowy z nadbudową mieszkalną. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał jednocześnie, że nie są mu znane dokumenty dołączone do skargi i nie wynika z nich jednoznacznie, iż ujawnione w ewidencji dane gruntów i budynków winny być zaktualizowane zgodnie z żądaniem skarżącej. Podkreślono, że funkcja przedmiotowych budynków, wobec tego, że Prezydent nie posiada odpowiedniej dokumentacji, wykazana jest na podstawie sporządzonej w 2001 r. dokumentacji geodezyjnej z założenia ewidencji budynków. Skarżąca dotychczas nie przedstawiła organowi dokumentów uzasadniających wprowadzenie do bazy danych ewidencji gruntów i budynków żądanych zmian. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani też z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, został ustalony i przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący i znajduje oparcie w zgromadzonych dowodach w aktach sprawy administracyjnej. Prawidłowo zatem organ odwoławczy, dysponując pełnym materiałem w tej sprawie, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy istniały w stanie faktycznym sprawy podstawy prawne do wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian na wniosek skarżącej. W pierwszej kolejności pozostaje przypomnieć, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy u.P.g.i.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.), dalej jako: rozporządzenie. Zgodnie z art. 2 pkt 8 u.P.g.i.k., ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami i lokalami. Prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym prowadzenie ewidencji gruntów i budynków należy do zadań starosty – art. 7d u.Pg.i.k. Obejmuje ona informacje wskazane w art. 20 ustawy, w tym w szczególności informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy) i budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych (art. 20 ust. 1 pkt 2). W myśl art. 24 ust. 2a pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2b u.P.g.i.k., aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania i w zależności od jej podstawy, następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Wg ust. 2c tego artykułu, odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian uregulowane zostały rozporządzeniem. Zgodnie z jego § 44 pkt 2, obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, spoczywa na staroście, który dokonuje aktualizacji poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1), stosując odpowiednio przepisy § 35 i § 36 rozporządzenia (§ 45 ust. 2). Według treści § 45 ust.1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zatem zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia. W świetle powyższych uregulowań, istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2) oraz eliminowaniem ewentualnych błędów. W tym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, wbrew zarzutom skargi, że w niniejszej sprawie zasadnie organ ewidencyjny pierwszej instancji nie dokonał zmiany danych w egib, dotyczącej budynku, położonego w "[...]" przy "[...]", z uwagi na brak dokumentów, które stanowiłyby podstawę opisanej zmiany. Przede wszystkim, trafnie wywodzi organ odwoławczy i znajduje to potwierdzenie w materiałach niniejszej sprawy, że w toku postępowania strona nie przedstawiła dokumentów, niezbędnych do wprowadzenia do bazy danych egib zmian w zakresie funkcji budynku. Organy obu instancji podkreśliły, ze dysponowały wyłącznie pozwoleniem na budowę parterowych pawilonów rzemieślniczo-handlowych przy "[...]" (decyzja z dnia "[...]") i pozwoleniem na użytkowanie lokalu w pawilonie przy "[...]" (decyzja z dnia "[...]"). Dokumenty, dołączone do skargi nie były w posiadaniu organu, co potwierdziła w skardze sama skarżąca. Organy podkreśliły też, że budynki o funkcji handlowej przy "[...]" w "[...]" ujawniono również w egib na podstawie dokumentacji sporządzonej w 2001 r. w ramach pracy geodezyjnej, której celem było założenie ewidencji budynków, a ówczesny właściciel działki nr "[...]" zapoznał się z danymi zawartymi w rejestrze budynków oraz z mapą ewidencyjną i nie wniósł uwag i zastrzeżeń do funkcji budynków. Organ prawidłowo również podniósł, że wypis z księgi wieczystej i akty notarialne służą do uwidaczniania w egib praw podmiotów ewidencyjnych do gruntów, budynków i lokali (§ 12 rozporządzenia). Pozostaje także przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie stwierdzano, iż zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1488/06, wyrok NSA z 28 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1044/08, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa. gov.pl). Postępowanie mające na celu wprowadzenie zmiany w operacie ewidencyjnym, ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Organy ewidencyjne rejestrują więc stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nadto, organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji i do rozstrzygania sporów o posiadanie, własność i granice działki. Podkreślić też należy, że organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy, zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i w jego oparciu poczyniły prawidłowe ustalenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu przedstawiono ustalony stan faktyczny ze wskazaniem, w oparciu o jakie dowody poczyniono poszczególne ustalenia. Następnie organ podał podstawę prawną rozstrzygnięcia z przytoczeniem treści przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, dokonał ich wykładni oraz odniósł je do ustalonego stanu faktycznego. Zaznaczyć końcowo należy, że do wprowadzenia zmian na wniosek konieczne jest dostarczenie przez skarżącą dokumentów niezbędnych do wprowadzenia tych zmian. Resumując, z wyżej wskazanych powodów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i brak jest, tym samym, podstaw do jej uchylenia. Mając to na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.