II SA/Ol 668/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2011 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej – stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]", którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]"o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]", znak "[...]", zobowiązującej P. i B. S. do uiszczenia na rzecz gminy O. opłaty adiacenckiej w kwocie 3.576,68 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. "[...]" w O., działka nr "[...]’, na skutek wybudowania drogi (nawierzchni ul. "[...]’). W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło stan faktyczny sprawy, wskazując, iż decyzja Prezydenta Miasta została doręczona stronom w dniu 11 marca 2010r. i wobec niezaskarżenia przez strony w terminie odwoławczym stała się ostateczna w dniu 26 marca 2010 r. Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2010 r. P. S. zwrócił się o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji, zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie to polegało jego zdaniem na błędnym odliczeniu poniesionych nakładów na budowę drogi od różnicy między wartością nieruchomości po wybudowaniu drogi a wartością przed wybudowaniem, tj. zastosowaniu przepisu art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. nr 173, poz. 1218), mimo że wspomniane nakłady na budowę drogi zostały dokonane przed nowelizacją ustawy. Kolegium, po wszczęciu i przeprowadzeniu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej orzekło o odmowie stwierdzenia jej nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. S. zarzucił, iż Kolegium w sposób rażący naruszyło prawo poprzez zastosowanie art. 145 ust. 2 i 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r. Dla poparcia swojego stanowiska wnioskodawca powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt: II SA/Gd 634/08. Zdaniem strony zastosowanie w tej sprawie powinna znaleźć zasada "ochrony praw nabytych jednostki", a także "niedziałania prawa wstecz", a w konsekwencji organy administracji powinny zastosować art. 145 ust. 2 i 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 października 2007 r., albowiem przed tą datą zostały poniesione nakłady przez stronę na budowę drogi. Dokonując ponownej oceny decyzji Prezydenta Miasta, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśniono wnioskodawcy, że naruszenie prawa ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy treść decyzji w oczywisty i bezsporny sposób narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie wystąpiła. Zauważono, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite, jeśli idzie o stosowanie przepisu art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w nowym brzmieniu, do sytuacji, w której dobrowolna wpłata na rzecz budowy drogi została dokonana przed wejściem w życie tego przepisu. W ocenie Kolegium momentem mającym znaczenie dla oceny, czy zastosować przepis art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w nowym brzmieniu, czy też w brzmieniu dawnym, jest dzień wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Podniesiono w tym względzie, że poniesienie przez właściciela nieruchomości nakładów pieniężnych lub rzeczowych na rzecz budowy drogi bądź innego urządzenia infrastruktury technicznej nie wywołuje samo przez się żadnych skutków prawnych. Nie można zatem mówić w tym wypadku o nabyciu przez właściciela jakiegoś prawa wobec gminy, o stworzeniu nowego stosunku prawnego. Poniesienie nakładów, które ma charakter dobrowolny, należy traktować w zasadzie jedynie jako zdarzenie mogące mieć wpływ na wartość nieruchomości. Dopiero w razie ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy drogi, czy innego urządzenia infrastruktury technicznej, organ gminy orzekający o opłacie obowiązany jest - stosownie do art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - uwzględnić przy jej ustalaniu poniesione przez właściciela nakłady na rzecz budowy danego urządzenia. Fakt poniesienia nakładów nabiera zatem znaczenia prawnego dopiero wówczas, gdy nastąpi wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej i zostanie wydana decyzja merytoryczna w tej sprawie. W wypadku zaniechania wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej właściciel nieruchomości, który poniósł nakłady, nie może domagać się od gminy ich zwrotu. Wobec powyższego należy przyjąć, iż momentem mającym znaczenie w sprawie jest dzień wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ ustalił natomiast, że P. i B. S. zostali zawiadomieni przez Prezydenta Miasta o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, w związku z wybudowaniem ulicy "[...]", pismem z 18 sierpnia 2009 r., doręczonym 27 sierpnia 2009 r., tj. po wejściu w życie nowego brzmienia przepisu art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nadanego mu przepisem art. 1 pkt 50 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. W konsekwencji Kolegium uznało, iż organy administracji słusznie zastosowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. nr 173, poz. 1218). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 145 ust. 2 i art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż Prezydent Miasta, decydując się na stosowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej art. 145 ust. 2 i art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007r. naruszył fundamentalne zasady konstytucyjne, a tym samym w sposób rażący naruszył prawo. Stwierdził, iż mimo braku przepisów przejściowych, brak było podstaw w przypadku skarżącego do stosowania zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. Skarżący uważa, że stanowisko zajęte przez SKO jest niezasadne i niesprawiedliwe. Wyjaśnił, że decydując się na dobrowolne poniesienie nakładów na budowę drogi, działał w przeświadczeniu, że wynikłe z tego w przyszłości skutki nie będą bardziej uciążliwe, ekonomicznie dotkliwe, niż te które wynikały z obowiązujących wówczas przepisów. Tymczasem nowela z 24 sierpnia 2007r. do ustawy o gospodarce nieruchomościami warunki te pogorszyła. Stosowanie tej nowelizacji do inwestycji zakończonych przed jej wejściem w życie, jest zdaniem skarżącego niedopuszczalne, gdyż prowadzi do skutków sprzecznych z Konstytucją RP. Strona podzieliła stanowisko WSA w Gdańsku, wyrażone w wyroku z dnia 25 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, iż art. 145 ust. 2 i art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu ustalonym wskazaną nowelą, nie mogą być stosowane do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi zostały stworzone przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Skarżący powołał się też na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego, w kwestii problematyki intertemporalnej, dowodząc, że w jego przypadku powinna obowiązywać zasada stosowania ustawy dawnej w imię ochrony praw nabytych jednostki. Wywiódł, iż w sytuacji, gdy nowa ustawa prowadzi do pogorszenia sytuacji obywatela, regułą winno być stosowanie prawa poprzednio obowiązującego. Podkreślił, że w przypadku zmiany stanu prawnego organ stosujący prawo ma obowiązek badać jakie przepisy winny znajdować zastosowanie. Dlatego, skoro organ w ogóle nie wyjaśnił tej kwestii, to rażąco naruszył prawo poprzez brak analizy jaka norma w ogóle winna w danym stanie faktycznym znajdować zastosowanie. Zdaniem skarżącego organ powinien był dojść do uznania, iż zastosowanie w sprawie znajdują przepisy poprzednio obowiązującej ustawy. Skarżący zaznaczył, że w doktrynie prawa administracyjnego wyrażono pogląd, iż o tym czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W przekonaniu skarżącego nie ma w związku z tym rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Niemniej jednak w ocenie skarżącego w niniejszej sprawie naruszenie prawa jest oczywiste, gdyż Prezydent Miasta zaniechał oceny w kwestii intertemporalnej i zastosował bezrefleksyjnie ustawę nową. Skarżący uważa, że organ ten naruszył reguły wykładni, normę nowej ustawy, którą bezpodstawnie zastosował oraz normę starej ustawy, której zastosowania organ zaniechał. Na zakończenie skarżący zauważył, że naruszenie prawa dotyczy istotnego przepisu nakładającego na obywatela obowiązek wobec organu wymierzającego opłatę. Podniósł, iż wydana decyzja wywołuje istotne konsekwencje ekonomiczne i prowadzi do obciążenia skarżącego nienależną opłatą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, Kolegium wskazało, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, dotyczącego interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa" wynika, że oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym lub niebudzącym wątpliwości przepisem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni. W konsekwencji powyższego "nie może zachodzić rażące naruszenie prawa wówczas, gdy dokonany wybór znaczenia normy prawnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia, wskazuje na możliwość przyjęcia rozwiązania alternatywnego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNAP 1995/24/297). Wówczas - w ocenie Sądu Najwyższego - możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, a zatem możliwość dopuszczenia podjęcia na jej tle opartych na prawidłowej wykładni rozstrzygnięć o różnej treści winna skutkować przyjęciem, iż żadne z powyższych rozstrzygnięć nie może być kwalifikowane jako naruszające prawo w sposób rażący. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyrok NSA z 17 kwietnia 1996r., III SA 565/95, BiuI. Skarb. 1997, nr 2, s.26). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyrok NSA z 26 maja 1989r. , IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz.50). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podkreślić należy, że kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzji ustalającej opłatę adiacencką nie skontrolowano w trybie instancyjnym, gdyż żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania. Oceniając legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd obowiązany był uwzględnić, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Rolą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ponowne rozpoznanie co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postępowanie to nie zastępuje bowiem postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo stan faktyczny sprawy i dokonuje jego subsumcji, polegającej na przyporządkowaniu stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa do sformułowanej w wyniku wykładni normy prawnej. Podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 kpa. W świetle tego unormowania zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Ponadto godzi się zauważyć, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nierozszerzająca, albowiem usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania mogą prowadzić do jego wzruszenia. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 ustawodawca w punkcie 2 nałożył na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jej następstwem jest rażące naruszenie prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (zob. np. wyroki NSA z dnia 12 października 2001 r., III SA 1472/00 oraz z dnia 7 sierpnia 2001 r., III SA 1285/00; z dnia 12 sierpnia 2005r., II FSK 27/05). Dlatego też obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. W judykaturze oraz w doktrynie utrwaliło się stanowisko, iż rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, P i P 1986 nr l , s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Zatem oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Innymi słowy rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (wyrok NSA z dnia 13 lipca 2001 r., III SA 1110/00). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy nie można stwierdzić jego przekroczenia w sposób jasny i jednoznaczny. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (por. wyrok NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, Nr 1, poz. 50). Należy odnotować także, iż w orzecznictwie sądowym, jak i literaturze reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze tj. skutki które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r. OSK 1134/04, LEX nr 165717, też W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004r., s. 206). Skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W konsekwencji, z racji sprawowanej kontroli Kolegium mogło jedynie badać, czy wydane przez organ gminy rozstrzygnięcie można uznać za rażąco naruszające prawo, tzn. czy zgromadzony w toku postępowania przed tym organem materiał dowodowy stoi w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji. Wskazać przy tym trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W niniejszej sprawie Kolegium skonfrontowało materiał dowodowy zebrany przez Prezydenta Miasta z przepisami powołanymi przez stronę i stanęło na stanowisku, że postępowaniu organu nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Analiza akt administracyjnych oraz wymienionych przez skarżącego przepisów prawa materialnego nie potwierdziła rażącego ich naruszenia. W niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Prezydenta Miasta z powodu rażącego naruszenia prawa, polegającego na błędnym zastosowaniu przez organ wykonawczy gminy przepisu art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ, zamiast zastosowania poprzedniej wersji tego przepisu obowiązującej do 21 października 2007r., w którym to czasie skarżący poniósł nakłady na budowę drogi i miał prawo do ich odliczenia od sumy ustalonej opłaty adiacenckiej. Według zmienionych, a obowiązujących w dacie ustalenia opłaty adiacenckiej zasad poniesione na budowę drogi nakłady mogły podlegać odliczeniu, ale tylko poprzez pomniejszenie różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała po wybudowaniu drogi, a wartością, jaką miała przed jej wybudowaniem. Skarżący zarzucił, że Prezydent Miasta nawet nie rozważył kwestii intertemporalnych, bo gdyby to uczynił, to powinien dojść do wniosków przedstawionych w skardze. Analizując podniesione przez skarżącego zarzuty, stwierdzić należy, iż mogłyby one odnieść zamierzony skutek w postępowaniu zwyczajnym (instancyjnym), gdyby strona skarżąca skorzystała ze zwykłych środków odwoławczych. Organ odwoławczy miałby bowiem obowiązek rozpoznać całą sprawę od nowa, uwzględniając podniesione przez stronę argumenty. Zgłoszone zarzuty nie mogły być jednak oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż skarżący posługując się wyrokiem sądu administracyjnego kwestionuje przyjętą przez Prezydenta Miasta wykładnię prawa. Natomiast, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite co do zastosowania nowego brzmienia przepisu art. 148 ust. 4 omawianej ustawy do stanów faktycznych poprzedzających nowelizację tego przepisu, czyli sytuacji, gdy wpłata na rzecz budowy drogi została dokonana przed wejściem w życie tego przepisu. Zatem interpretacja tego przepisu, wobec braku uregulowań intertemporalnych, nie jest jednoznaczna. Już tylko ta okoliczność uzasadniała odmowę stwierdzenia nieważności żądanej decyzji. Poza tym w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że organ wykonawczy gminy zastosował zgodnie z generalną zasadą, wynikającą z art. 6 Kpa przepisy obowiązujące w dacie orzekania, zgodnie z ich literalnym brzmieniem. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.