II SA/Ol 674/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zameldowania oddala skargę W dniu "[...]" S. N. wystąpił do Prezydenta Miasta "[...]" z wnioskiem o zameldowanie na pobyt stały w lokalu położonym przy ul. "[...]" w "[...]". Uzasadniając swoje żądanie wnioskodawca wskazał, iż jest współnajemcą przedmiotowego lokalu, w związku z czym ma prawo do zameldowania w tymże lokalu. Ponadto wskazał, że uprzednio został wymeldowany w drodze postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek byłej żony K. N., która nie zgadza się na jego obecność i meldunek w lokalu. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działający z upoważnienia Prezydenta – Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w "[...]" orzekł o odmowie zameldowania S. N. w spornym lokalu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu wskazano m.in., iż przeprowadzone przez organ w postępowaniu wyjaśniającym dowody bezspornie wykazały, że rzeczony lokal nie jest miejscem pobytu stałego S. N., a jedynie miejscem jego częstych wizyt. Organ meldunkowy wywiódł, iż częste pobyty wnioskodawcy w lokalu, bez jednoczesnego połączenia tych pobytów z noclegiem w lokalu nie mogą, w świetle przepisów art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zostać uznane za pobyt stały stanowiący podstawę do zameldowania. Jednocześnie w swojej argumentacji organ wskazał, iż panujące w lokalu warunki i liczba zamieszkujących w nim osób powoduje brak obiektywnych możliwości stałego zamieszkiwania wnioskodawcy. Odnosząc się do definicji pobytu stałego wskazano, iż warunkiem zameldowania jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod określonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Oceniając występujące w sprawie okoliczności organ uznał, iż zamiar pobytu stałego S. N. w lokalu przy ul. "[...]" w "[...]" nie jest połączony z nieprzerwanym fizycznym przebywaniem w powyższym lokalu, co oznacza, iż przesłanki do zameldowania nie zostały spełnione. W odwołaniu od powyższej decyzji S. N. podniósł, iż jest głównym najemcą lokalu, w którym była żona K. N. zajęła dwa pokoje, a w trzecim pokoju, przyznanym mu orzeczeniem sądu do korzystania zamieszkuje córka M. B. wraz z mężem G. B. i 7-letnim synem. Odwołujący się wskazał, iż pomimo legitymowania się tytułem prawnym do lokalu jest osobą bezdomną i bez zameldowania, co wiąże się również z problemem zatrudnienia. Nadto wskazał, iż syn – A. N. w "[...]" zawarł związek małżeński i zamieszkał u żony, lecz pomimo to nadal jest zameldowany na pobyt stały w lokalu przy ul. "[...]’. Dodał, że wystąpił do sądu z wnioskiem o podział majątku, w skład którego wchodzi spółdzielcze własnościowe prawo do powyższego lokalu. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Podniósł, iż w aktach administracyjnych sprawy brak jest zgłoszenia pobytu stałego S. N. na formularzu zgodnym z przepisami wykonawczymi do ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a podstawę wszczęcia postępowania w zakresie zameldowania stanowiło pisemne podanie S. N. Powyższe uchybienie ma szczególne znaczenie nie tylko ze względu na to, że materiał sprawy stanowiący podstawę ustaleń faktycznych organu winien być kompletny (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), ale również z uwagi na charakter przedmiotowego zgłoszenia. Brak powyższego formularza, wypełnionego i podpisanego przez stronę wyłącza możliwość dokonania zameldowania na pobyt stały w drodze decyzji administracyjnej. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji nie ustalił, gdzie faktycznie nocuje S. N., a także jaki charakter spełnia lokal, do którego powraca na noc - dla wyjaśnienia tego zagadnienia znaczące byłyby zeznania osoby, u której faktycznie zamieszkuje S. N. Wyjaśnienia tego świadka wpłynęłyby również na ocenę charakteru pobytu S. N. w spornym lokalu. Ponadto Wojewoda stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozostaje ze sobą w sprzeczności, utrudniając tym samym dokonanie właściwej oceny, tj. jednoznaczne stwierdzenie, czy przesłanki do zameldowania rzeczywiście istnieją, czy też wręcz przeciwnie. W tej kwestii wskazał, iż zeznania A. N. (syna S. N.) budzą wątpliwości w zakresie wiedzy świadka o miejscu pobytu ojca. Z materiału dowodowego można wysnuć wnioski, iż A. N. nie przebywa stale w tym lokalu przy ul. "[...]", ani za dnia, ani w ciągu nocy. Zatem zeznania świadka w przedmiotowej sprawie, tak naprawdę wynikają z obrazu przedstawionego przez K. N., a nie z wiedzy będącej efektem uczestniczenia w zdarzeniach mających miejsce w powyższym lokalu. Wojewoda stwierdził także, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił podnoszonych przez S. N. w zeznaniach z dnia "[...]", zagadnień dotyczących przeprowadzonych w lokalu w "[...]" interwencji policji oraz ich przyczyn. Zdaniem organu odwoławczego posiadane przez policję informacje w tej tematyce mogą stanowić pośredni dowód, świadczący o pobytach S. N. w lokalu i godzinach tych pobytów, co jest istotne w rozważaniach dotyczących stałości i trwałości pobytu strony w lokalu, w którym zgłasza swój pobyt. Ponadto przeprowadzając oględziny lokalu organ nie mógł zweryfikować twierdzeń strony, iż w pokojach zajmowanych przez K. N. znajdują się jego rzeczy osobiste. Organ nie wezwał bowiem K. N. do udostępnienia lokalu celem przeprowadzenia czynności oględzin, co winien zrobić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzje Wojewody K. N. zarzuciła jej stronniczość oraz oparcie na kłamstwach. Podniosła m.in., że w zajmowanym przez nią pokoju nie ma żadnych rzeczy należących do S. N., a te które posiadał, pozostawił w zakładzie pracy lub u swoich konkubin. Wskazała, iż nie zgadza się na oględziny pokoju, w którym zamieszkuje, gdyż S. N. mając dostęp do jej pokoju już go nie opuści. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2011 r. Wojewoda poinformował, iż w dniu "[...]" Prezydent Miasta "[...]’, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie, po raz kolejny wydał decyzję merytoryczną. Aktualna decyzja Prezydenta, tak jak poprzednia, orzeka o odmowie zameldowania S. N. na pobyt stały w lokalu położonym przy ul."[...]" w "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej w jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga daną sprawę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Natomiast w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody uchylająca decyzję Prezydenta orzekającą o odmowie zameldowania S. N. w lokalu położonym przy ul. "[...]" w "[...]". Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie jego rozstrzygnięcia. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że ewidencja ludności, polega na rejestracji danych o miejscu pobytu osób, urodzeniach, dotyczących obowiązku wojskowego, zmianach stanu cywilnego, obywatelstwa, imion i nazwisk oraz o zgonach i powinna zawierać informacje zgodne ze stanem faktycznym. Prawidłowe funkcjonowanie ewidencji leży bowiem interesie Państwa i służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji m.in. o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań państwa i samorządu terytorialnego. Sąd zwraca uwagę, że instytucja zameldowania w lokalu ma charakter ewidencyjny i jako taka nie rodzi żadnych uprawnień do lokalu, ani też nie przesądza o jego utracie. Jego istota sprowadza się do administracyjnej rejestracji danych o miejscu pobytu określonej osoby. Postępowanie w sprawie zameldowania jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego, jako prawa publicznego i jego jedynym celem jest potwierdzenie zgodności ewidencji ludności z faktycznym stanem rzeczywistym (tak np. m.in. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2003 r., sygn. V SA 3657/02, publ. Wspólnota 2004/8/55). Podkreślić należy, że zgodność stanów faktycznych z zapisami organów ewidencji ludności służy likwidacji fikcji meldunkowej, a zatem leży w interesie społecznym. Pobytem stałym, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy, jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z wymienionego przepisu wynika, że miejscem pobytu stałego jest lokal, w którym dana osoba zamieszkuje, w którym znajduje się jej centrum życiowe i w którym skoncentrowane są jej sprawy rodzinne, osobiste i majątkowe. Zamieszkiwanie w lokalu polega natomiast na stałym korzystaniu z jego urządzeń, nocowaniu, spędzaniu wolnego czasu oraz zaspakajaniu swoich funkcji życiowych. Przesłanką wymeldowania konkretnej osoby jest natomiast opuszczenie przez nią, bez wymeldowania, dotychczasowego miejsca pobytu. Przez "opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu" należy rozumieć takie opuszczenie, które jest dobrowolne i ma charakter trwały. Dobrowolność ta musi wynikać z własnej woli zainteresowanego, a nie z bezprawnego działania innych osób. Za dobrowolne opuszczenie lokalu uznaje się także taką sytuację, w której osoba dotychczas zameldowana została usunięta przez dysponenta lokalu, bądź do tego zmuszona ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2005 r. w sprawie o sygn. II OSK 127/05 (publ. Lex nr 201427). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uwzględniając treść powyższej regulacji Sąd podzielił argumentację Wojewody uznającą za przedwczesne stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące oceny zamiaru pobytu stałego S. N. w lokalu przy ul. "[...]" w "[...]" w kontekście możliwości jego przebywania w rzeczonym lokalu. Przede wszystkim Wojewoda zasadnie wskazał, że organ pierwszej instancji nie ustalił, gdzie faktycznie nocuje S. N., a także, jaki charakter spełnia lokal, do którego powraca na noc – innymi słowy nie ustalono jednoznacznie, czy wraca tam dobrowolnie, czemu przeczyłaby okoliczność, że w pokojach zajmowanych przez K. N. znajdują się jego rzeczy osobiste. Bez wątpienia, dla oceny dobrowolności opuszczenia przez S. N. miejsca stałego pobytu oraz trwałości tego opuszczenia, kluczowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim dobrowolności opuszczenia przedmiotowego lokalu. Mając na uwadze treść argumentacji Wojewody, popartą przeprowadzona analizą materiału dowodowego sprawy, Sąd uznał, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób należyty wyżej wskazanych istotnych w sprawie okoliczności, a poczynione w sprawie ustalenia faktyczne są niepełne, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Niemniej jednak należy zauważyć, iż w aktach administracyjnych sprawy brak jest prawidłowo wypełnionego zgłoszenia pobytu stałego S. N. na formularzu zgodnym z przepisami wykonawczymi do ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zasadnie zatem wskazał Wojewoda, że powyższe uchybienie ma szczególnie istotne znaczenie nie tylko ze względu na to, że materiał sprawy stanowiący podstawę ustaleń faktycznych winien być kompletny (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), ale również z uwagi na charakter przedmiotowego zgłoszenia. Należy bowiem mieć na uwadze, że dokonanie materialno – technicznej czynności zameldowania na pobyt stały "przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca pobytu" (art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych) może nastąpić jedynie "na podstawie zgłoszenia", a więc wniosku osoby wykonującej obowiązek meldunkowy. Nie może to jednak być jakikolwiek wniosek, lecz tylko taki, który odpowiada prawnym warunkom określonym w § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych (Dz. U. Nr 236, poz. 1999), a więc złożony na formularzu "Zgłoszenie pobytu stałego" i zawierający wszystkie dane, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Brak tego formularza wypełnionego i podpisanego przez stronę wyłącza możliwość dokonania zameldowania na pobyt stały w drodze czynności rejestracyjnej, a także w drodze decyzji administracyjnej, zważywszy że w świetle art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zameldowanie na podstawie decyzji administracyjnej następuje wówczas, gdy "zgłoszone dane budzą wątpliwości", co oznacza że wydanie decyzji w przedmiocie zameldowania bez wcześniejszego złożenia "Zgłoszenia pobytu stałego" jest niedopuszczalne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1991 r., sygn. III SA 320/91, ONSA 1991/2/51). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.