II SA/Ol 677/17

Dnia 19 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 roku sprawy ze skargi S. P. i H. K.-P. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda (dalej jako Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania S. P. i H. K. – P. od decyzji Prezydenta z dnia "[...]", ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" m. "[...]" jako działka nr "[...]", KW "[...]", stanowiącej własność S. P. i H. K. – P., poprzez udzielenie zezwolenia Spółce na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji gazu w postaci gazociągu wysokiego ciśnienia, relacji "[...]" na części przedmiotowej działki: 1. Uchylił punkt 1 zaskarżonej decyzji i w tej części orzekł ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" m. "[...]" jako działka nr "[...]", KW "[...]", stanowiącej własność S. P. i H. K. – P., poprzez udzielenie zezwolenia Spółce na założenie i przeprowadzenie na wyżej wskazanej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do dystrybucji gazu w postaci gazociągu wysokiego ciśnienia, relacji "[...]". Powierzchnia pasa montażowego o szerokości 20 m zajętego na czas budowy wynosi 430 m2. Obszar stref kontrolowanej to obszar o pow. 130 m2, sięgający po 3,0 m od osi gazociągu w każdą stronę, w którym obowiązują ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wynikające z aktualnie obowiązujących przepisów prawa i norm dotyczących budowy oraz eksploatacji sieci gazowych. Lokalizację urządzenia przesyłowego, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia oraz obszar pasa montażowego i strefy kontrolowanej przedstawiono na załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. Ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości opisanej powyżej polega w szczególności na uprawnieniu inwestora do wstępu na nieruchomość w celu: - wykonania w obszarze pasa montażowego prac budowlano - montażowych związanych z budową gazociągu wysokiego ciśnienia, relacji "[...]", - wykonania w obszarze strefy kontrolowanej czynności związanych z konserwacją, eksploatacją i usuwaniem awarii przedmiotowego gazociągu. 2. Pozostałą część zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Prezydent decyzją z "[..]" działając na wniosek Spółki, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" m. "[...]" jako działka nr "[...]" o pow. "[...]", KW "[...]", stanowiącej własność S. P. i H. K. –P., poprzez udzielenie zezwolenia Spółce na założenie i przeprowadzenie urządzeń służących do dystrybucji gazu w postaci gazociągu wysokiego ciśnienia, relacji "[...]". W odwołaniu od powyższej decyzji S. P. i H. K.-P. zarzucili jej naruszenie art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż przedsiębiorstwo wykazało, że istnieje potrzeba do rozbudowy gazociągu i nie zbadanie czy cel publiczny jest realizowany przez istniejący już na nieruchomości gazociąg oraz przyjęcie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach udowodniła istnienie celu publicznego związanego z koniecznością pobudowania innego gazociągu na tej samej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Wojewoda, przytaczając treść art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej jako u.g.n.) podniósł, że materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych sprawy uprawniał do stwierdzenia, że spełnione zostały wszystkie wymienione wyżej ustawowe przesłanki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z działki nr "[...]" położonej w obrębie "[...]". Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości organu, że inwestycja planowana przez Spółkę jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. W powołanym przepisie jako cel publiczny wskazana jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji m.in., gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wobec faktu, że przedmiotowa sprawa dotyczy budowy gazociągu wysokiego ciśnienia uznać należy, że analizowana przesłanka została spełniona. Ponadto, ograniczenie nastąpiło zgodnie z zapisami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta. Trasa nowego gazociągu zaprojektowana została wzdłuż istniejącej sieci gazowej - zostanie on ułożony w odległości ok. 3 m od istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia relacji "[...]" i przebiega przez przedmiotową działkę po terenie zieleni izolacyjnej z wydzieloną pod przebieg gazociągu strefą ochronną. W ocenie organu II instancji, spełniony został również warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami zmierzającymi do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na poprowadzenie gazociągu. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że przedstawiciele inwestora przeprowadzili próby polubownego ustalenia warunków umowy w sprawie udostępnienia nieruchomości i uzyskania zgody na budowę gazociągu oraz ustanowienia służebności przesyłu, które zostały zakończone wynikiem negatywnym. Nie uzyskując akceptacji przedstawionych warunków dobrowolnego udostępnienia nieruchomości, wnioskodawca zdecydował się złożyć wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W takiej sytuacji należy ocenić, że inwestor spełnił warunek przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości. W związku z powyższym, w sytuacji, w której strony nie mogły dojść do porozumienia, Prezydent był uprawniony do wydania decyzji, na podstawie której ograniczył sposób korzystania z nieruchomości, słusznie stosując tryb przewidziany w art. 124 u.g.n. Wojewoda argumentował, że wydanie decyzji administracyjnej umożliwiającej przedsiębiorstwu przesyłowemu wstęp na cudzą nieruchomość w celu założenia, a potem eksploatacji i konserwacji urządzeń służących do przesyłu różnych postaci energii, stwarza nie tylko uprawnienie do wejścia na grunt w czasie zakładania tych urządzeń i ich konserwacji, ale także możliwość realizowania zadań i celów gospodarczych, którym te urządzenia służą. Ograniczenie własności nieruchomości będzie w każdym przypadku trwało tak długo, jak długo urządzenie przesyłowe będzie potrzebne do celów, które spowodowały jego zainstalowanie i utrzymywanie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że art. 6 pkt 2 u.g.n. wskazuje, że celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji m.in., gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ponieważ ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest instytucją prawną ingerującą w prawo własności, ustawodawca określił przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby decyzja mogła być wydana, tj. realizacja celu publicznego wynikającego z planu miejscowego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na takie ograniczenie. W niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki. Nie ma żadnych wątpliwości, że budowa gazociągu jest celem publicznym. Na etapie wydawania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Prezydent ani Wojewoda nie są zobowiązani do badania, czy cel publiczny został już zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, bowiem na nieruchomości jest już posadowiony gazociąg i czy istnieje konieczność jego rozbudowy. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wywiedli – za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika - do tut. Sądu S. P. i H. K.-P. zarzucając jej naruszenie art. 6 i art. 124 u.g.n. W uzasadnieniu skargi w całości powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie kwestionowali, że budowa gazociągi jest celem publicznym i że były przeprowadzone, acz nieskuteczne rokowania. Zarzucili, że jakimkolwiek dokumentem, względnie w inny sposób, operator nie wykazał, że moce istniejącego na ich działce gazociągu są niewystarczające i istnieje konieczność budowy innego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto, wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Merytoryczną ocenę zasadności skargi należy poprzedzić wskazaniem, że zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił pkt 1 decyzji Prezydenta orzekającej - na podstawie art. 124 - o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości należącej do skarżących, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" m. "[...]" jako działka nr "[...]", KW "[...]", stanowiącej własność S. P. i H. K. –P., poprzez udzielenie zezwolenia Spółce na założenie i przeprowadzenie urządzeń służących do dystrybucji gazu w postaci gazociągu wysokiego ciśnienia relacji "[...]". Jednocześnie Wojewoda orzekł merytorycznie o ograniczeniu sposobie korzystania z powyższej nieruchomości Zgodnie z art. 124 u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje - jak stanowi cytowany przepis - zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia następuje z urzędu lub na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej i powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 powołanej ustawy). Należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, iż decyzje wydawane na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, dostępny w Internecie). Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09, dostępne w Internecie). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. Bezsporny jest bowiem fakt, że Spółka, która wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości należącej do skarżących, jest podmiotem realizującym cel publiczny. Przedmiotowa inwestycja polega bowiem na budowie gazociągu przesyłowego, a w myśl art. 6 pkt 2 u.g.n. budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń jest inwestycją celu publicznego. Jak wynika z wniosku Spółki, planowane przedsięwzięcie stanowi cel publiczny, o którym mowa w tym przepisie. Nadto powyższe ograniczenie, po myśli przywołanego art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n., nastąpiło zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem trasa nowego gazociągu zaprojektowana została w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 110 ZN o przeznaczeniu podstawowym: zieleń izolacyjna pozostawiona nad gazociągiem wysokiego ciśnienia i że na tym terenie obowiązuje zachowanie strefy ochronnej od gazociągu wysokiego ciśnienia relacji "[...]" zgodnie z przepisami odrębnymi i oznaczeniami na zał. Nr 1 – rysunek planu; z zachowaniem powyższego dopuszcza się w strefie ochronnej budowę dróg technologicznych i ścieżek rowerowych. Odnośnie zaś do przeprowadzonych rokowań między inwestorem a właścicielami nieruchomości, należy wskazać, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, przy czym spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano bowiem w tym przepisie szczególnej formy takich rokowań. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11). Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza zaś stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący zostali zaproszeni do rokowań, a inwestor zaproponował jednocześnie kwotę wynagrodzenia z tytułu zajęcia ich nieruchomości. Skarżący nie zgodzili się jednak na zajęcie ich nieruchomości i do porozumienia nie doszło. Należy przy tym podkreślić, iż nie jest istotne z czyjej winy nie doszło do zawarcia ugody, bowiem przesłanka określona w art. 124 ust. 3 u.g.n. jest spełniona przez sam fakt podjęcia rokowań, co w przedmiotowej sprawie miało bez wątpienia miejsce. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n., a organ drugiej instancji prawidłowo uchylił punkt pierwszy decyzji Prezydenta w zakresie ustalenia terminu prac związanych z budową gazociągu. Dodatkowo należy wskazać, że decyzją z dnia "[...]" Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie gazociągu relacji "[...]" ustalając m.in. warunki wykorzystania terenu oraz rodzaj i miejsce realizacji zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia. Powyższa okoliczność wskazuje jednoznacznie, że inwestor dążył do przeprowadzenia analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla skarżących - właścicieli nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu skargi podnoszącego, że przedsiębiorstwo nie wykazało, że istnieje potrzeba do rozbudowy gazociągu i nie zbadanie czy cel publiczny jest realizowany przez istniejący już na nieruchomości gazociąg wskazać należy planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 6 u.g.n. Wbrew oczekiwaniu skarżących nie było konieczności prowadzenia szczególnego postępowania dowodowego w tym zakresie. Inwestycja pozostaje w obszarze działalności inwestora (przedsiębiorstwa gazowniczego), służyć ma zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego, bezpieczeństwa dostaw gazu i bezpieczeństwa pracy sieci gazowniczej, co opisane zostało przez inwestora w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie. W oparciu o przedstawioną argumentację nie można przyjąć, że planowana inwestycja służyć ma wyłącznie potrzebom komercyjnym przedsiębiorstwa, albo konkretnemu odbiorcy, a nie będzie ona służyć nieograniczonemu kręgowi podmiotów. Jak wskazał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w decyzji z dnia "[...]", "celem projektowanego przedsięwzięcia jest zwiększenie przepustowości istniejącego systemu przesyłowego gazu w obrębie województwa, rozbudowa polskiego systemu przesyłowego, a także dalszy rozwój potencjału połączenia międzysystemowego. Przewiduje się, że z dostarczanego gazu ziemnego korzystać będzie około 300 tys. mieszkańców". Skarżący w istocie rzeczy domagają się oceny celowości inwestycyjnej rzeczonego przedsięwzięcia, co na kanwie procesu planistyczno-decyzyjnego wszelkiego rodzaju inwestycji wykracza poza rzeczową kognicję orzekających w sprawie organów administracji, w konsekwencji pozostając także poza kontrolą Sądu. Mając powyższe na uwadze, skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.