II SA/Ol 682/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1265) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania I. M. od decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...], nr "[...]", w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 21 maja 2018 r. I. M. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w "[...]". W dniu 24 maja 2018 r. przedłożyła zaświadczenie ZUS z dnia 24 maja 2018 r., z którego wynikało, że opłacała składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu współpracy przy prowadzeniu działalności gospodarczej w okresie od 15 września 2016 r. do 16 maja 2018 r., przy czym miesięczna podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy była wyższa niż minimalne wynagrodzenie. W zaświadczeniu podano także, że I. M. podczas współpracy przy prowadzeniu działalności gospodarczej korzystała z ustawowego zwolnienia z obowiązku opłacania składek w okresie: od 16 grudnia 2016 r. do 17.05.2017 r. - zasiłek chorobowy i od 18 maja 2017 r. do 16 maja 2018 r. - zasiłek macierzyński. Decyzją z dnia "[...]", wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Starosta "[...]" orzekł o uznaniu I. M. z dniem 21 maja 2018 r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od decyzji organu I instancji I. M. za dyskryminującą uznała sytuację, gdy osobie, która pobierała zasiłek macierzyński po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej przyznawane jest prawo do zasiłku dla bezrobotnych, a odmawia się przyznania prawa do tego zasiłku osobie, która pobierała zasiłek macierzyński w trakcie prowadzenia tej działalności. Podniosła, że z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności opłacała składki na ubezpieczenie oraz Fundusz Pracy od podstawy powyżej minimalnego wynagrodzenia za okres od 15 sierpnia 2016 r. do 15 grudnia 2016 r. W okresie od 16 grudnia 2016 r. do 16 maja 2018 r. przebywała na zasiłku chorobowym oraz zasiłku macierzyńskim, w okresie tym nie była objęta obowiązkiem opłacania składek na Fundusz Pracy. Za okres pobierania zasiłku chorobowego i macierzyńskiego składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe finansowane były z budżetu państwa. Zaistnienie tej okoliczności powoduje zatem, że do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należy zaliczyć okres, w którym przebywała na zasiłku chorobowym i macierzyńskim, a składki na Fundusz Pracy były opłacane z budżetu państwa. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Wojewoda wskazał, że przy ustalaniu uprawnień zasiłkowych I. M. może zostać uwzględniony jedynie okres opłacania składek od 20 listopada 2016 r. do 15 grudnia 2016 r., tj. 26 dni. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do 365 dni uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego zalicza się tylko wówczas, gdy przypadają po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej. Są one bowiem wówczas jedynym tytułem do ubezpieczenia społecznego, bez pozostawienia dobrowolności w tym zakresie. Jednak prawo do pobierania zasiłku chorobowego lub macierzyńskiego wywodzi się bezpośrednio z poprzedniej aktywności zawodowej i jest kontynuowane mimo jej zakończenia, tj. ustania zatrudnienia, zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Dlatego niezaliczenie takiego okresu nie budzi żadnych wątpliwości na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jak i na gruncie zasad wynikających z Konstytucji RP. Stwierdzić zatem należy, że do okresu uprawniającego do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych zaliczony może zostać okres 26 dni, co wobec wymaganych ustawą 365 dni stanowi wartość niewystarczającą, by mogło zostać przyznane skarżącej prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na powyższą decyzję Wojewody I. M. zarzuciła jej naruszenie: - art. 71 ust. 1 pkt 2 lit d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej: u.p.z.) poprzez zastosowanie błędnej wykładni i przyjęcie, że dla uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych konieczne jest spełnienie warunku opłacenia składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej lub współpracy nawet gdy nie istniał obowiązek odprowadzania składek w sytuacji gdy organ pominął użyty w przepisie zwrot "z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2", który to zwrot pozwala na stwierdzenie, że opłacenie składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, warunkujące przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jest wymagane wówczas gdy istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, - art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.z. w zw. z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 67 ust.2 i art. 71 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie błędnej wykładni i przyjęcie, że okres pobierania zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego w trakcie prowadzenia pozarolniczej działalności nie może zostać uwzględniony do okresu 365 dni niezbędnych do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych w sytuacji gdy przepisy ustawy zasadniczej przewidują szczególną ochronę macierzyństwa i zapewnienie matce wsparcia w oparciu o instytucje systemu zabezpieczenia społecznego, do których to zalicza się m.in.: zasiłek dla bezrobotnych, a nadto nakazują równe traktowanie obywateli charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną), - art. 8 ust. 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania i uznanie, że osoba korzystając z zasiłku chorobowego lub zasiłku macierzyńskiego po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej jest uprzywilejowana w zakresie zaliczenia jej tych okresów do nabycia zasiłku dla bezrobotnych w stosunku do osoby, która korzysta z tożsamych świadczeń w okresie prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie decyzji w części odmawiającej przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz ust. 2 pkt 3 u.p.z. w zw. z art. 67 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżąca zasadnie została uznana za osobę bezrobotną, gdyż spełnia przesłanki określone w art. 2 pkt 2 u.p.z. Spór dotyczy nabycia przez skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnych w świetle przepisów art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz ust. 2 pkt 3 u.p.z. W tym zakresie Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela te poglądy prawne prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle których wykładni ww. przepisów należy dokonywać w sposób kompleksowy oraz prokonstytucyjny (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 825/17 oraz I OSK 889/17 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 24 stycznia 2018 r., II SA/Ol 954/17, a także powołane w tych wyrokach orzeczenia; wszystkie wyroki przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. d u.p.z. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy (...) oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. W świetle zaś art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.z. do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zalicza się również okresy m. in. pobierania zasiłku chorobowego oraz macierzyńskiego przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Zgodnie z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, obywatel pozostający bez pracy nie z własnej winy i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. W świetle zaś przepisów art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (ust. 1). Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa (ust. 2). Warunek przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w postaci opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności ma znaczenie tylko wówczas, gdy istnieje obowiązek opłacania składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2016 r., sygn. I OSK 2787/14 ,CBOSA). Wprawdzie w wyroku tym Sąd odnosił się do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z., ale w przepisie tym także uwarunkowano możliwości uwzględnienia okresu zatrudnienia m. in. od obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy. W wyroku tym Sąd zaś stwierdził, że warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Jeśli takiego obowiązku nie ma, to przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z., nie może być wysokość wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wysokość wynagrodzenia ma znaczenie jedynie w kontekście wysokości składek na Fundusz Pracy, z którego finansowane są zasiłki (zob. art. 108 ust. 1 pkt 26 u.p.z.). Jeśli zatem nie ma obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy, to wysokość osiąganego wynagrodzenia, w kontekście prawa do zasiłku, nie ma znaczenia. W przeciwnym razie zwrot "z zastrzeżeniem art. 104a-105" nie miałby żadnego zastosowania, bo cóż oznaczałoby - w kontekście prawa do zasiłku – odesłanie do przepisu określającego, od kogo nie pobiera się składek na Fundusz Pracy. W takiej sytuacji nie można oprzeć się jedynie na bezpośrednim rozumieniu przepisu (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z.) i uznać, że w każdym przypadku, oprócz odpowiedniego okresu zatrudnienia, konieczne jest także spełnienie warunku odpowiedniej wysokości wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, nawet w sytuacji, gdy nie istniał obowiązek odprowadzania składek. Zdaniem Sądu, zasada ta znajduje zastosowanie także w odniesieniu do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. Jeżeli bowiem nie ma obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w okresie pobierania zasiłku chorobowego przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność, to okoliczność ta nie może stanowić przeszkody do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku. W takiej sytuacji nie można oprzeć się jedynie na bezpośrednim rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. i uznać, że w każdym przypadku konieczne jest spełnienie warunku opłacania składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, nawet w sytuacji, gdy nie istniał obowiązek odprowadzania takich składek. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2013 r. (I OSK 1445/12) w demokratycznym państwie prawnym nie do zaakceptowania jest rozwiązanie, które z jednej strony zwalnia osobę, która w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej pobiera zasiłek chorobowy, z obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, pozbawiając ją równocześnie w ten sposób prawa do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. prowadzi do naruszenia zasady spójności przepisów prawa, a także przesądza o niezgodności tak ukształtowanego rozwiązania z wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego i kłóci się z ratio legis instytucji zasiłku dla bezrobotnych. Uzyskanie zasiłku uzależnione jest wprawdzie od spełnienia przez osobę bezrobotną określonych w ustawie warunków, lecz w spójnym systemie prawnym przepisy ustaw nie powinny wywoływać skutku w postaci niemożności spełnienia tych warunków oraz wprowadzać z tego tytułu sankcji w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku. W tym wypadku bowiem literalne rozumienie przepisów staje się dla ich adresatów swego rodzaju "pułapką", której, kierując się przepisami ustawy, obywatel nie może uniknąć (podobnie w wyrokach NSA: z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2569/16 oraz z 11 lipca 2016 r., I OSK 2787/14, w wyroku WSA w Gdańsku z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 512/11; CBOSA). Odwołanie się przy interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. do wartości konstytucyjnych uzasadnia zdaniem Sądu odejście od wyników wykładni literalnej oraz przyjęcie, przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej (celowościowej), że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres pobierania w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej zasiłku chorobowego, a także zasiłku macierzyńskiego. Dodać należy, że brzmienie art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.z., w świetle którego do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również przypadające po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania m. in. zasiłku chorobowego i macierzyńskiego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, dodatkowo potwierdza prawidłowość wskazanego rozumienia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z. Zgodnie bowiem z określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości obywateli wobec prawa, wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. Czyli według równej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących (zob. Bogusław Banaszak "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej - Komentarz", Wyd. C. H. Beck, s. 183-184, W-wa 2009 r.). Skoro zatem powołany wyżej przepis nakazuje zaliczyć do wskazanego okresu 365 dni okresy pobierania m. in. zasiłku chorobowego oraz zasiłku macierzyńskiego przypadające po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, to tym bardziej racjonalne jest przyjęcie, że dotyczy to takich okresów, przypadających w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. Tym samym zaskarżoną decyzję Wojewody i decyzję ją poprzedzającą należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz ust. 2 pkt 3 u.p.z. w zw. z art. 67 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu dotyczące korzystnej dla skarżącej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz ust. 2 pkt 3 u.p.z. w zw. z art. 67 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zakładając uprawomocnienie się niniejszego wyroku. Skoro skarżąca prowadząc działalność gospodarczą nie miała obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy, gdyż korzystała z zasiłku chorobowego oraz zasiłku macierzyńskiego, to znaczy, że okresy pobierania tych zasiłków należy zaliczyć do okresów, o których mowa w przepisach 71 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz ust. 2 pkt 3 u.p.z., uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.