II SA/Ol 683/14

Dnia 16 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 roku sprawy ze skargi M. P., S.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia 11 maja 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., nałożył na M. i S.P. obowiązek trwałego zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych samowolne wybudowanie garażu o konstrukcji drewnianej, na działce nr "[...]" oraz przedłożenia: zaświadczenia Wójta Gminy M. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i niezbędnymi uzgodnieniami (wszystkie branże), oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu organ podał, że na opisanej wyżej działce inwestorzy w 1999 r. wybudowali bez pozwolenia na budowę, przy ścianie murowanego budynku gospodarczego, drewniany budynek "[...]". Budynek przykryty został dachem jednospadowym pokrytym papą, poszycie ścian stanowią płyty wiórowe. Wewnątrz wykonano betonową posadzkę oraz instalację elektryczną. Obiekt ten jest użytkowany jako garaż na samochód osobowy. Organ wyjaśnił, że nałożone obowiązki umożliwią legalizację obiektu. Następnie, decyzją z dnia 21 sierpnia 2012 r. organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany przedmiotowego garażu oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Wskazał w uzasadnieniu, że w dniu 9 lipca 2012 r. inwestor dostarczył komplet dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2013 r., W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku R.K., stwierdził nieważność powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na błędniej interpretacji przez organ pierwszej instancji art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, bowiem obiekt powstał w roku 1999, a więc za rządów ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a postępowanie zostało wszczęte w 2011 r. Zatem postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o obecnie obowiązujące Prawo budowlane na podstawie art. 48, z którego wynika, że jednym z etapów postępowania legalizacyjnego jest ustalenie opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. ustalił M. i S.P. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł za dokonanie samowolnej budowy garażu o konstrukcji drewnianej "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że inwestor wykonał nałożone na niego postanowieniem z dnia 11 maja 2012 r. obowiązki, co stanowiło podstawę do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Po rozpatrzeniu zażalenia M. i S.P, W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 5 marca 2014 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy zarzucił, że ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej, PINB nie wskazał kategorii tego obiektu, co wykluczyło możliwość weryfikacji prawidłowości ustalenia opłaty. Wyjaśnił ponadto, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują odstępstw od wymierzonej opłaty legalizacyjnej. Stwierdził, że nie jest też możliwe umorzenie postępowania, skoro jego podmiot i przedmiot istnieją. Postanowieniem z dnia 26 marca 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. ponownie ustalił inwestorom opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł za samowolne wybudowanie przedmiotowego garażu. W uzasadnieniu postanowienia, organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w sprawie. Zaznaczył, że brak pozwolenia na budowę potwierdzony został przez Starostę O. w piśmie z dnia 26 kwietnia 2011 r. Ponadto ustalił, że lokalizacja i określone w projekcie budowlanym podstawowe parametry samowolnie wybudowanego garażu są zgodne z wydaną przez Wójta Gminy M. decyzją nr x o warunkach zabudowy z dnia 8 listopada 2011 r., a przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny i został opracowany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Przedmiotowy garaż, zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, należało zaszeregować do kategorii III - inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. W złożonym zażaleniu inwestorzy podnieśli, że wartość spornego garażu wynosi ok. 800 zł, zatem ustalona opłata jest krzywdząca. Podnieśli, że nie wybudowali samowolnie tego obiektu, gdyż zrobili to na polecenie pracownika nadleśnictwa. W tej sytuacji, zdaniem żalących się, postanowienie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Postanowieniem z dnia 6 maja 2014 r., W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podkreślił, że obiekt został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a tym samym inwestor naruszył art. 28 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji zobligowany był do wdrożenia procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ drugiej instancji podniósł, że zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 tej ustawy, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, organ w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że organ pierwszej instancji szczegółowo podał sposób ustalenia wysokości spornej opłaty, a wyliczenie to jest prawidłowe. Wskazał, że przedmiotowy garaż należy do III kategorii obiektu budowlanego - "inne niewielkie budynki jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie", zgodnie z załącznikiem do ustawy - Prawo budowlane. Odnosząc się zaś do prośby inwestorów o anulowanie opłaty legalizacyjnej i umorzenie postępowania, organ wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego mogą stosować w prowadzonym postępowaniu wyłącznie przepisy ustawy Prawo budowlane. Ustawa ta reguluje kwestie związane z wysokością opłaty legalizacyjnej za samowolę budowlaną, ale nie przewiduje odstąpienia od wymierzonej opłaty legalizacyjnej lub jej obniżenia. Organ nie miał więc swobody w wyborze rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy dodał, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obligatoryjne. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej w pełnej wysokości skutkować będzie koniecznością wydania przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w sprawie nie zaistniała przesłanka umorzenia postępowania, gdyż jego przedmiot i podmiot nadal istnieją. Inwestorami są M. i S.P., którzy wybudowali sporny garaż za zgodą ówczesnego właściciela działki. Okoliczność ta była jednak bez znaczenia w sprawie, gdyż zgoda właściciela działki nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, M. i S.P. stwierdzili, że niezrozumiałe jest stanowisko Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O., który pierwotnie uchylał akty wydawane w tej sprawie przez organ pierwszej instancji, zarzucając im wiele nieprawidłowości, następnie zaś w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że organ ten postąpił zgodnie z prawem. Skarżący podali, że sporny obiekt to składana szopa o wymiarach "[...]", która została złożona z gotowych elementów w 1999 r., po wcześniejszym rozebraniu jej w innej placówce Nadleśnictwa. Ówczesnym właścicielem działki, na której postawiony został sporny obiekt, było Nadleśnictwo D., które w 2003 r. sprzedało mieszkania i pomieszczenia gospodarcze. Skarżący podnieśli, że postępowanie jest efektem sporu sąsiedzkiego, a Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w O. naraził ich na dodatkowe koszty. Stwierdzili, że nieświadomie podpisali protokół, w którym podano, że budowa była samowolna. Skarżący nie zgadzają się bowiem z taką oceną. Wskazali, że Wójt Gminy M. wydał decyzję z dnia 13 czerwca 2011 r. o warunkach zabudowy, zatem zarzut samowolnej budowy był bezpodstawny. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, anulowanie opłaty legalizacyjnej i umorzenie sprawy, gdyż nie powinni być uznani za stronę tego postępowania. W odpowiedzi na skargę, W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego (§ 2). Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, że przedmiotowy garaż został wybudowany w 1999 r. przez skarżących bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Rozpoczęcie zaś procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 tej ustawy, ustalający katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Z wymienionych przepisów nie wynika jednak, aby budowa garażu, niezależnie od sposobu połączenia z gruntem, była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Garaż jest obiektem służącym z zasady do przechowywania pojazdów. W związku z powyższym, nie można go zakwalifikować do budynków gospodarczych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowane, w konsekwencji czego na wybudowanie garażu wymagane jest uzyskanie pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1553/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r. II SA/Wa 688/11, LEX nr 1088805, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 litego 2014 r., sygn. akt II SA/Go 1081/13). Nie jest też obiektem związanym z produkcją rolną i uzupełniającym zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, o którym mowa w pkt 1 art. 29 ust. 1 powołanej ustawy. Skoro zatem wzniesiony obiekt nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji zasadnie rozpoczął procedurę, zmierzającą do legalizacji tego obiektu, w trybie art. 48 ust. 2, 3 i 5 ustawy Prawo budowlane. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Przedstawienie przez inwestora żądanych dokumentów, w myśl art. 48 ust. 5, traktowane jest jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie na wznowienie robót, o ile budowa nie została już zakończona. W toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Pozytywny wynik powyższych sprawdzeń powoduje, że możliwe jest wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy o wymierzaniu kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę, przewidzianej w art. 59 f Prawa budowlanego. Przy czym, stawka w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego). Należy zaznaczyć, że spełnienie przez inwestora powyższych wymagań obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, zaś w przypadku zakończenia budowy - tylko o zatwierdzeniu projektu. Nieuiszczenie natomiast opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 i ust. 4). Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest zatem konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków. Dodać należy, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z zastrzeżeniem, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, lecz opłata legalizacyjna nie jest karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę, stwarza stronie możliwość odstąpienia od nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego) obiektu budowlanego, z którego ma ona prawo, a nie obowiązek, skorzystać. W stanie faktycznym sprawy, organ nadzoru budowlanego zasadnie zatem ustalił, postanowieniem z dnia 26 marca 2014 r., opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. Skarżący spełnili bowiem obowiązki, nałożone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 11 maja 2011 r. Ustalona opłata wyliczona została poprawnie, w oparciu o art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy jako pięćdziesięciokrotność stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu (1,0) i współczynnika wielkości obiektu (1,0). Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają zatem prawa. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że przedmiotowy garaż został wzniesiony na polecenie i za zgodą Nadleśnictwa D., ówczesnego właściciela działki nr "[...]", wobec czego skarżący nie powinni być adresatami zaskarżonych postanowień – stwierdzić należy, że kwestia to pozostaje bez znaczenia w przedmiotowej sprawie. W sprawie o legalizację samowoli budowlanej nie ma znaczenia, kto jest sprawcą samowoli, stroną tego postępowania jest bowiem podmiot będący właścicielem nielegalnie wybudowanego obiektu. Skarżący bezspornie są właścicielami przedmiotowego garażu, który nabyli w drodze kupna, wobec czego są następcami prawnymi zbywcy. Bez wątpienia zaś też, obiekt wybudowany został samowolnie, czego nie zmienia fakt, że skarżący uzyskali zgodę ówczesnego właściciela na tę budowę. Prawidłowo więc organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie naprawcze wobec nich, zasadnie przyjmując, że kwestia zgody ówczesnego właściciela działki, na której wzniesiono nielegalnie garaż, jest bez znaczenia. Na marginesie należy też wyjaśnić, że przepisy prawa nie przewidują wyjątków od obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, który to obowiązek jest niezbędnym warunkiem do odstąpienia od sankcji rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę. Organ administracji nie może uwzględniać sytuacji materialnej, czy życiowej stron. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest bowiem uzależnione od uznania organu i w razie wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, organ ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Dodać należy, że w przypadku nieuiszczenia tej opłaty, organ zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego niezasadnej, w ocenie skarżących, zmiany stanowiska w sprawie przez organ odwoławczy zauważyć należy, że organ ten dostrzegając w toku postępowania odwoławczego naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji, wskazywał te uchybienia i wydawał rozstrzygnięcia w celu usunięcia tych naruszeń. Skoro zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zrealizował wskazania zawarte w postanowieniu kasacyjnym Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2014 r., to nie było podstawy faktycznej i prawnej, aby uchylić postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 26 marca 2014 r. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.