II SA/Ol 685/11

Dnia 6 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi C. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi K. W. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) netto powiększoną o należy podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2011r. (złożonym do protokołu z aktualizacji wywiadu środowiskowego) C. A. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o udzielenie pomocy finansowej na zakup materiałów budowlanych i hydraulicznych, tj. farby ściennej akrylowej, gładzi szpachlowej, szpachelki, wałka malarskiego, uchwytu, pędzli, taśmy, folii malarskiej, rękawic oraz kompletu łazienkowego natryskowego, przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości i higieny osobistej oraz dofinansowanie do opłaty za stancję i energię elektryczną. Z zatwierdzonego przez Kierownika jednostki planu pomocy (k. 56 akt administracyjnych) wynika, że przyznano stronie zasiłek celowy w łącznej kwocie 671,24 zł na okres V-VI 2011r., w tym 250 zł miesięcznie na dofinansowanie do opłaty za stancję, 35,62 miesięcznie na dofinansowanie do opłaty energii elektrycznej, 50 zł miesięcznie na zakup środków czystości i higieny osobistej oraz 60 zł miesięcznie na zakup posiłku. Ponadto przyznano wnioskodawcy w miesiącu kwietniu zasiłek celowy na leki w łącznej kwocie 153,80 zł. Decyzją z dnia "[...]" znak: "[...]", Kierownik Działu Pomocy Społecznej i Rozwiązywania Problemów Rodziny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego na zakup materiałów budowlanych i hydraulicznych, tj. farby ściennej akrylowej, gładzi szpachlowej, szpachelki, wałka malarskiego, uchwytu, pędzli, taśmy, folii malarskiej, rękawic oraz kompletu łazienkowego natryskowego na kwotę 295 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że MOPS działa w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest bardzo ściśle określona i w tak określonych granicach realizować musi swe ustawowe cele. Organ podał, że w rozdziale 85214 – zasiłki i pomoc w naturze, w miesiącu marcu 2011r. wydatkowano kwotę 132.771,34 zł, pomocą objęto 1232 środowisk, a średnia zasiłku wyniosła 107,76 zł. Podkreślono, że MOPS dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze musi rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Zauważono, że przyznana pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Zaznaczono, że Ośrodek nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób lub rodzin ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby lub rodziny wysokości. Organ podał, iż uwzględniając sytuację zdrowotną i materialną wnioskodawcy przyznano mu w miesiącu marcu 2011r. pomoc w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do stancji w kwocie 225 zł, dofinansowanie do energii elektrycznej w wysokości 200,13 zł, na żywność w kwocie 60 zł, na zakup odzieży w wysokości 185 zł oraz na leki w kwocie 118,30 zł. Łączna kwota w formie zasiłku celowego wynosiła 788,43 zł. Ponadto na dochód wnioskodawcy składał się zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł oraz zasiłek stały w kwocie 324 zł. Zatem łączna kwota otrzymanej pomocy w miesiącu marcu z systemu zabezpieczenia społecznego wyniosła 1262,43 zł. Reasumując, organ stwierdził, że ilość i rodzaj skierowanych do wnioskodawcy form pomocy, a także ograniczoność środków finansowych Ośrodka uzasadniały odmowne rozpatrzenie wniosku we wskazanym zakresie Niezależnie od powyższego organ uznał, że nie może zaspokoić zgłoszonej potrzeby z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, tylko go wynajmuje. Uwzględnienie wniosku, w ocenie organu, wiązałaby się z bezpodstawnym wzbogaceniem wynajmującego lokal. Wskazano, że zgodnie z kodeksem cywilnym drobne naprawy, nakłady połączone ze zwykłym użytkowaniem rzeczy obciążają najemcę. Jeżeli w trakcie trwania najmu dana rzecz w mieszkaniu wymaga naprawy, która obciąża wynajmującego, a bez której rzecz nie jest przydatna do umówionego użytku, najemca powinien go o tym niezwłocznie zawiadomić i wyznaczyć termin wykonania naprawy. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu najemca może dokonać koniecznych napraw na koszt wynajmującego. Organ zauważył, że w umowie najmu z dnia 7 kwietnia 2010r. strony określiły stan techniczny lokalu jako dobry. W dniu 21 stycznia 2011r. wnioskodawca z żoną podpisał aneks do umowy najmu, z którego nie wynika, aby stan techniczny lokalu uległ zmianie. C. A. nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji. W szczególności nie zgodził się z twierdzeniem organu, że nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Podkreślił, że prawa i obowiązki najemcy wynikają z ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Wskazał, że zgodnie z art. 6b ust. 2 tej ustawy najemcę obciąża bieżąca naprawa i konserwacja m. in. urządzeń sanitarnych, malowanie oraz naprawa uszkodzeń ścian i sufitów. Podniósł, że najemca musi oddać wynajmującemu lokal w stanie niepogorszonym, zaś użytkowanie powoduje zużycie stanu substancji lokalu najmowanego. Odwołujący określił argumenty organu I instancji co do ograniczoności środków i średniej kwoty przyznanych zasiłków mianem "bełkotu prawnego". Stwierdził, że odmowa przyznania zasiłku celowego na remont nie jest spowodowana brakiem środków, a oczywistą niechęcią i pewnością, że SKO, jak i WSA będą stać na straży decyzji w jej zgodności z obowiązującym prawem, mimo podniesienia w uzasadnieniu tez ogólnie to ujmując: absurdalnych, mylnych i niedorzecznych. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia odwołania C. A., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że przytoczone przez organ pomocy społecznej fakty dotyczące ilości posiadanych środków finansowych, ilości osób ubiegających się o pomoc, przyznanej wnioskodawcy pomocy w marcu 2011r. miały istotny wpływ na ocenę zasadności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Podniesiono, że organ administracji przyznający świadczenia z pomocy społecznej ma obowiązek załatwić sprawę - z jednej strony – w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, z drugiej zaś – jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Kolegium zgodziło się z odwołującym, że przysługuje mu tytuł prawny do lokalu na podstawie zawartej umowy najmu. Wskazano, że zgodnie z art. 662 § 2 Kc drobne nakłady połączone ze zwykłym używaniem rzeczy obciążają najemcę. Przykładowy katalog takich drobnych nakładów został zamieszczony w art. 681 Kc. Kolegium stwierdziło jednak, że obowiązek ponoszenia przez najemcę kosztów drobnych napraw nie może być rozumiany jako obowiązek udzielenia wsparcia na ten cel ze środków pomocy społecznej. Inną kwestią jest bowiem to, czy z uwagi na posiadane środki finansowe, a także potrzeby innych rodzin i osób oraz ich sytuację rodzinno-finansową, możliwe jest udzielenie wsparcia w tej sprawie w formie zasiłku celowego na zakup materiałów budowlanych i sanitarnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie C. A. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, domagając się zobowiązania organów do szczegółowego wykazania komu i w jakiej wysokości udzielone zostały zasiłki celowe w okresie składania wniosku o pomoc. Zakwestionował wiarygodność twierdzeń organów o niemożliwości zaspokojenia zgłoszonej potrzeby. Wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego, mimo możliwości organu do przyznania wnioskowanego zasiłku, takowego nie otrzymał nie z powodów obiektywnych, lecz z racji prawnej dowolności w jego przyznawaniu i wszechobecnej ochrony decyzji przez organy odwoławcze. Zarzucił, że nie uwzględniono jego słusznego interesu. Wskazał jakie obowiązki obciążają najemcę w związku z użytkowaniem lokalu i stwierdził, że pozostawiając lokal najmowany nieodnowiony najemca postrzegany jest jako nierzetelny i nie wywiązujący się z umowy najmu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ podniósł, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, z tym jednak, iż pomoc w tej postaci ma charakter uznaniowy i kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej sformułowane w art. 2-4 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem skarżącego o konieczności wskazania w każdym przypadku w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej, ilości pozostających w dyspozycji środków w skali miesiąca, wysokości zasiłków udzielonych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Podkreślono, że samo spełnienie kryteriów ustawowych nie oznacza obowiązku przyznania zainteresowanemu zasiłku celowego. Jeżeli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują tę kontrolę stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały podjęte w zgodzie z obowiązującym prawem. W ustawie o pomocy społecznej ustawodawca unika wyraźnej kategoryzacji prawa do pomocy społecznej, ustanawiając zasady przyznawania tej pomocy. Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy społecznej nie jest więc wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Jednocześnie, stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu. Istotą więc zasiłku celowego jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej umożliwiającej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, występującej u osoby, czy rodziny ubiegającej się o jego przyznanie. Dlatego też organy orzekające w sprawie obowiązane są ustalić czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne. Organ powinien więc wydając decyzję ocenić całokształt sytuacji rodzinnej, majątkowej i zdrowotnej strony, mającej niewątpliwie wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb. Dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłoszona potrzeba, która nie może być zaspokojona, w tym w ramach własnych możliwości i z posiadanych środków, czyli wnioskowana pomoc jest niezbędna, organ może przyznać zasiłek celowy, biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Organy prawidłowo przyjęły, że z brzmienia unormowań art. 39 i użytego w nich zwrotu "może", wynika, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracyjny, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy). Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym jest natomiast, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza tym samym załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej), ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W sytuacji, gdy organ orzekający w sprawie z zakresu pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe uznając, że nie ma możliwości przyznania stronie żądanego zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Jest to zupełnie zrozumiałe zważywszy na fakt, iż zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie nie tylko wybranych osób lub rodzin, ale w miarę możliwości wszystkich tych, którzy tego wsparcia potrzebują. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organy wprawdzie nie zweryfikowały, czy wnioskowane przez skarżącego dofinansowanie na materiały budowlane dotyczyło rzeczywiście niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Nie ustalono jaki był konkretnie stan wynajmowanego przez skarżącego mieszkania w czasie zgłoszenia wniosku. Jednak i sam skarżący w ogóle nie uzasadnił zgłoszonego wniosku, uznając, że pomoc mu się należy. Nie wykazał dlaczego potrzebny jest remont i w jakim dokładnie zakresie, a także, aby zaniechanie prac remontowych uniemożliwiało lub utrudniało mu zamieszkiwanie w zajmowanym lokalu. Z argumentów skarżącego powoływanych w odwołaniu i w skardze, wywnioskować należy, że stronie chodziło jedynie o odnowienie (odświeżenie) wynajmowanego lokalu, związane ze zwykłym jego używaniem. Takiego zaś zakresu robót nie można zakwalifikować jako niezbędnej potrzeby bytowej, która uzasadniałaby pomoc państwa. Niemniej jednak słusznie wskazało Kolegium, że organ I instancji w swym rozstrzygnięciu zwrócił uwagę na ograniczone możliwości finansowe ośrodka, wielość podmiotów zwracających się o pomoc oraz wskazywał na już udzieloną skarżącemu pomoc. Organ pomocy społecznej musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. akt I OSK 624/2007). Z uwagi na ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje, ośrodek winien rozdzielać je w taki sposób, aby trafiały do jak największej liczby osób potrzebujących. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza. Podkreślić należy, iż zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie nie tylko wybranych osób lub rodzin, ale w miarę możliwości wszystkich tych, którzy tego wsparcia potrzebują. Nie można pominąć, że na terenie właściwości organu I instancji znajduje się bardzo liczna grupa osób bez żadnych środków do życia, a w tym dzieci i rodzin, które nie z własnej winy znalazły się w bardzo trudnej sytuacji życiowej. Poza tym skarżący, z uwagi na niewątpliwie trudną sytuację bytową, jest systematycznie obejmowany pomocą ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w różnych formach, a wysokość przyznawanych stronie świadczeń wykracza znacznie ponad ustaloną średnią. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) oddalił skargę. O wynagrodzeniu adwokata, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na zasadzie art. 250 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).