II SA/Ol 685/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko – Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pasymiu z dnia 17 kwietnia 2014r., Nr XXXVI/230/2014 w przedmiocie zmiany Uchwały Nr IV/37/2003 Rady Miejskiej w Pasymiu z dnia 27 lutego 2003r. w sprawie: określenia zasad gospodarki nieruchomościami i zasad sprzedaży lokali mieszkalnych i użytkowych oraz przyznawania pierwszeństwa i udzielania bonifikat w ich nabyciu wraz ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr V/19/2007 Rady Miejskiej w Pasymiu z dnia 14.02.2007r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 oraz § 3 ust. 2 w zakresie słów "a powyżej dwóch lat wymagają zgody Rady Miejskiej w Pasymiu w formie uchwały"; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu. W dniu 17 kwietnia 2014r. Rada Miejska w Pasymiu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 34 ust. 6, art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 3, art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 102. poz. 651 ze zm., dalej w skrócie: "u.g.n."), podjęła uchwałę Nr XXXVI/230/2014 w sprawie zmiany uchwały nr IV/37/2003 z dnia 27 lutego 2003r. w przedmiocie określenia zasad gospodarki nieruchomościami i zasad sprzedaży lokali mieszkalnych i użytkowych oraz przyznawania pierwszeństwa i udzielania bonifikat w ich nabyciu, zmienionej uchwałą nr V/19/2007 z dnia 14 lutego 2007r. W dniu 18 czerwca 2014r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 3 ust. 2 w zakresie słów: "a powyżej 2 lat wymagają zgody Rady Miejskiej w Pasymiu w formie uchwały". Wskazano, ze przepis ten nadał nową treść § 14 ust. 1 załącznika do uchwały zmienianej, który brzmi: "Nieruchomości gruntowe zabudowane i niezabudowane mogą być wydzierżawiane, wynajmowane lub użyczane na okres 10 lat, a powyżej 2 lat wymagają zgody Rady Miejskiej w Pasymiu w formie uchwały". Organ nadzoru podniósł, że przedmiotowy zapis jest niezgodny z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zatem przepis ten przewiduje konieczność uzyskania przez wójta (burmistrza) zgody rady gminy wyłącznie w przypadku wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Brak jest zatem podstaw prawnych do skrócenia tego okresu uchwałą Rady Miejskiej do 2 lat. Wojewoda wyraził również wątpliwość do legalności treści § 2 ust. 2 uchwały, w którym Rada Miejska nadała nowe brzmienie § 10 załącznika do uchwały: "Nieruchomości zbywane nieodpłatnie, w formie przetargu ograniczonego oraz w drodze bezprzetargowej wymagają każdorazowo zgody Rady Miejskiej w formie uchwały". Przepis ten, w ocenie organu nadzoru, jest niezgodny z art. 19 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ zawiera generalne wyłączenie kompetencji burmistrza w kwestii decydowania w sprawach gospodarowania mieniem gminy, w zakresie zbywania nieruchomości. Do kompetencji rady gminy należy określenie wójtowi (burmistrzowi) zasad gospodarowania mieniem gminy, a nie generalne pozbawianie go prawa do gospodarowania w w/w zakresie. Podkreślono, że Rada wprowadzając powyższą regulację, wykroczyła poza upoważnienie ustawowe. Dodatkowo Wojewoda zaznaczył, że nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności niniejszej uchwały z powodu upływu ustawowego terminu, gdyż uchwałę otrzymał w dniu 25 kwietnia 2014r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Pasymia uznał argumenty skargi za w pełni zasadne. Wyjaśnił, ze projekt uchwały złożył radny i Burmistrz nie miał żadnego wpływu na podjęcie zaskarżonej uchwały w brzmieniu zaproponowanym przez radnego. Podał, że projekt uchwały nie został przedłożony do oceny merytorycznej odpowiedzialnemu w tym zakresie pracownikowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym podkreślenia wymaga, iż jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Nie ma tu więc pola dla swobody w działalności organu władzy publicznej. Dodatkowo podnieść należy, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a cytowanej ustawy o samorządzie gminnym – do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przepis ten stanowi normę kompetencyjną, która daje radzie uprawnienie do uregulowania w drodze uchwały zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a w razie, gdy zasad tych nie uchwalono, do wyrażania zgody na dokonywanie przez wójta (burmistrza) wymienionych czynności związanych z gospodarowaniem mieniem gminnym. Określenie takich zasad wiąże organ wykonawczy gminy i zwalnia go z obowiązku uzyskania zgody na dokonanie czynności prawnej określonej w tym unormowaniu. Innymi słowy organ stanowiący powinien tak ustalić zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi, aby organ wykonawczy nie musiał każdorazowo występować o zgodę rady na nabycie, zbycie, obciążenie nieruchomości oraz ich wydzierżawienie lub wynajem na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieokreślony. Skoro każdorazowa zgoda jest potrzebna w takich przypadkach przy braku ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami, to uchwalenie zasad powinno znosić ten obowiązek. Wadliwie tym samym Rada Miejska w Pasymiu przyjęła w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że nieruchomości zbywane nieodpłatnie, w formie przetargu ograniczonego oraz w drodze bezprzetargowej wymagają każdorazowo zgody Rady Miejskiej w formie uchwały. Organ stanowiący wprowadził tym zapisem, sprzecznie z art.. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, generalny wymóg uzyskania zgody Rady na zbycie nieruchomości komunalnej, nie dostrzegając, że w myśl art. 28 ust. 1 u.g.n. sprzedaż nieruchomości może być tylko w drodze przetargu (w tym ograniczonego) lub w drodze bezprzetargowej. Nie wzięto pod uwagę, że ustawa o gospodarce nieruchomościami szczegółowo określa tę procedurę. Poza tym zauważyć należy, że w zakwestionowanym § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska posłużyła się nieznanym ustawie pojęciem "zbycie nieodpłatne" wyodrębniając je od zbycia w drodze bezprzetargowej. Natomiast w art. 37 ust. 2 u.g.n. ustawodawca wymienił przypadki zbywania nieruchomości w drodze bezprzetargowej, np.: w drodze zamiany lub darowizny (pkt 4), jako aport (pkt 7), które są formą zbycia nieodpłatnego. Powyższe rozważania należy również odnieść do treści § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów " a powyżej dwóch lat wymagają zgody Rady Miejskiej w Pasymiu w formie uchwały". Skoro określenie zasad ma zwolnić organ wykonawczy z obowiązku uzyskiwania każdorazowej zgody, to nie można zastrzegać wymogu uzyskiwania takiej zgody. Poza tym stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym organ stanowiący gminy uprawniony został do podejmowania uchwały intencyjnej, gdy nieruchomość ma być dzierżawiona lub wynajmowana przez czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Natomiast Rada Miejska w Pasymiu, wbrew wyraźnemu brzmieniu tego przepisu, przyjęła, że jej zgoda jest konieczna również w tym względzie, gdy umowa zawarta została już na okres powyżej dwóch lat. Skrócono tym samym okres, od którego ustawodawca uzależnił uzyskanie zgody rady. Zasadnym jest podnieść, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, publ. w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych www.nsa.gov.pl). Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. W działaniach tych nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest też niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały są tylko istotne naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym), a więc dotykające podstawowych, zasadniczych postanowień uchwały. Za takie należy uznać wskazane wyżej postanowienia zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie naruszenia prawa w powyższym zakresie uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w części całego § 2, którego ust. 1 informuje jedynie o uchyleniu dotychczasowej treści § 10 zmienianej ustawy, zaś ust. 2 nadaje nowe brzmienie § 10 o treści przytoczonej oraz § 3 ust. 2, których wadliwość nie budzi wątpliwości żadnej ze stron niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała we wskazanej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.