II SA/Ol 685/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi spółki A na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wykonania zastępczego w sprawie rozbiórki suszarni oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany: PINB) wezwał Spółkę A (dalej jako: Spółka) do wykonania w terminie 7 dni obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] wystawionym przez PINB oraz jednocześnie postanowił o zastosowaniu wykonania zastępczego w razie niewykonania obowiązku w powyższym terminie. Nadto zobowiązał Spółkę do wpłacenia kwoty 6800 zł tytułem zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku w terminie do [...]. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 127, art. 128 § 1 pkt 2, § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2014r. poz. 1619 ze zm.) dalej jako: u.p.e.a. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] PINB nakazał Spółce dokonać rozbiórki suszarni ze sterownią, wybudowanej w warunkach samowoli budowlanej na działkach nr [...] przy ul. [...] w R. Po wcześniejszym wysłaniu upomnienia do Spółki, w dniu [...], organ wystawił tytuł wykonawczy wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne, a następnie postanowieniem z dnia [...] nałożył na Spółkę grzywnę w celu przymuszenia. Z powodu braku wykonania egzekwowanego obowiązku organ wdrożył wobec Spółki tryb wykonania zastępczego określony w przepisach art. 127-135 u.p.e.a. Organ egzekucyjny wyjaśnił, że odstąpił od wielokrotnego nakładania na zobowiązaną Spółkę obowiązku wpłaty zaliczki na koszty wykonania zastępczego i zażądał jednorazowej zaliczki w wysokości odpowiadającej ogólnej wartości robot rozbiórkowych kierując się przewidywanym przez wykonawcę czasookresem realizacji robót rozbiórkowych (do 5 dni). Na to postanowienie Spółka wniosła zażalenie zarzucając zaskarżonemu postanowieniu i wszczętemu postępowaniu egzekucyjnemu, na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 i 7 u.p.e.a., niedopuszczalność egzekucji z powodu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że zarówno upomnienie, jaki i tytuł wykonawczy zostały doręczone Spółce na adres: ul. [...] w R., gdzie znajduje się obiekt, którego rozbiórkę Spółka ma wykonać oraz gdzie prowadzi działalność. Adres ten był ostatnim adresem do korespondencji podanym przez Spółkę w toku postępowania w sprawie samowoli budowlanej - na etapie skargi na decyzję WINB sam Prezes Spółki podał ten adres do korespondencji. Powyższa korespondencja została skutecznie doręczona i podpisana przez osobę posługującą się pieczątką Spółki. Zdaniem organu odwoławczego, korespondencja została prawidłowo doręczona, natomiast podmiot zobowiązany mógł ewentualnie wskazać właściwy w jego mniemaniu adres do doręczeń w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Organ wyjaśnił również, że na Spółce ciąży obowiązek rozbiórki suszarni, który dotychczas nie został wykonany, mimo zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Zasadne było zatem zastosowanie wykonania zastępczego, którego skutkiem jest wygaśnięcie obowiązku wykonania określonej czynności i powstanie obowiązku o charakterze pieniężnym, tj. uiszczenia przez zobowiązanego kosztów wykonania zastępczego. Na powyższe postanowienie Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego i stosowanie środków egzekucyjnych w sytuacji, gdy postępowanie to nie zostało wszczęte. W uzasadnieniu podniesiono, że upomnienie oraz tytuł wykonawczy w rozpatrywanej sprawie powinny być doręczone Prezesowi Zarządu Spółki, a nie przypadkowemu pracownikowi zatrudnionemu w zakładzie produkcyjnym Spółki w R. Zdanie strony skarżącej, za niedopuszczalne należy uznać zastosowanie wobec Spółki środków egzekucyjnych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, gdyż tytuł wykonawczy oraz upomnienie nie zostały doręczone zobowiązanemu i tym samym nie została wszczęta egzekucja administracyjna. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1369, ze zm) zwanej dalej p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie w przedmiocie wykonania zastępczego w sprawie rozbiórki suszarni odpowiada prawu. Przede wszystkim stwierdzić należy, że organy egzekucyjne zobligowane były do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych ustawą z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że strona skarżąca nie wykonała nałożonego na nią ostateczną decyzją PINB z dnia [...] obowiązku rozbiórki suszarni ze sterownią, wybudowanej w warunkach samowoli budowlanej na działkach nr [...] przy ul. [...] w R. Zgodnie zaś z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2007r., sygn. II SA/GL 335/07, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Dodać przy tym należy, że działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalnoprawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji nakładającej określone obowiązki. Organ egzekucyjny w toku postepowania egzekucyjnego nie bada zatem ponownie tzw. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. Przedmiotowa decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki nie podlega również kontroli sądowej w rzeczonym postępowaniu, albowiem wykracza to poza zakres rozpoznawanej sprawy. W tym miejscu wyjaśnić pozostaje, że stosownie do treści art. 15 u.p.e.a., warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, gdyż postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanego w wyżej wskazanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie PINB sporządził w dniu [...] pisemne upomnienie, w którym wezwał Spółkę do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...]. Z powodu niewykonania przez stronę skarżącą egzekwowanego obowiązku, nadzór budowalny I instancji w dniu [...] wystawił tytuł wykonawczy. Zarówno upomnienie, jak i tytuł wykonawczy zostały doręczone na adres oddziału Spółki, pod którym znajduje się obiekt podlegający obowiązkowej rozbiórce. Należy podkreślić, że pomimo kwestionowania przez Spółkę sposobu doręczenia jej upomnienia i tytułu wykonawczego, których nie doręczono na adres jej siedziby ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym tylko na adres jej oddziału w R., Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2017r., sygn. II OSK 2041/16 uznał, że nie ma podstaw, aby z tego powodu postępowanie egzekucyjne w tej sprawie miało zostać umorzone. NSA rozpoznawał skargę kasacyjna Spółki wniesioną na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2016r. sygn. II SA/Ol 220/16 dotyczący odmowy uwzględnienia zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym na skutek wystawionego tytułu wykonawczego z dnia [...] dotyczącego rozbiórki suszarni ze sterownią wybudowanej w warunkach samowoli budowlanej na działkach nr [...] przy ul. [...] w R. NSA wskazał, że adres oddziału Spółki również został ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym, poza tym adresem korespondencyjnym w R. organ nadzoru budowalnego posługiwał się w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, co nie wzbudzało jakichkolwiek wątpliwości Spółki, która nie podjęła żadnych działań w celu zmiany adresu. Niezasadne są zatem podnoszone w skardze zarzuty Spółki co do prawidłowego sposobu doręczenia jej w niniejszej sprawie upomnienia oraz tytułu wykonawczego. Należy także podkreślić, że ponieważ Spółka nie wykonała obowiązku rozbiórki suszarni PINB postanowieniem z dnia [...] nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia, a następnie postanowieniem z dnia [...] wezwał Spółkę do wykonania w terminie 7 dni obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] oraz jednocześnie postanowił o zastosowaniu wykonania zastępczego w razie niewykonania obowiązku we wskazanym terminie. Nadto zobowiązano Spółkę do wpłacenia kwoty 6800 zł tytułem zaliczki na poczet kosztów zastępczego wykonania obowiązku w terminie do [...]. Niewątpliwie wykonanie zastępcze obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej jest surowym środkiem egzekucyjnym zmierzającym do wykonania danej decyzji, a więc zmierzającym do respektowania prawa. Zastosowanie tego środka powinno nastąpić wtedy, gdy inne środki egzekucyjne nie odnoszą skutku, a zarazem dany obowiązek może być wykonany przez inną osobę niż zobowiązanego. Wynika to wprost z brzmienia art. 127 u.p.e.a., zgodnie z którym wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi między innymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W ocenie Sądu, efektywności zastosowanego przez organ środka egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie nie sposób podważyć. Obowiązek rozbiórki suszarni został na skarżącą Spółkę nałożony kilka lat temu. Pomimo upływu znacznego okresu czasu, nie podjęła ona jednak żadnych czynności zmierzających do jego wykonania. Z uwagi na bezczynność Spółki, organ zastosował grzywnę w celu przymuszenia, jednak działania te nie przyniosły efektu. Jeżeli więc grzywna w celu przymuszenia nie doprowadziła do wykonania decyzji administracyjnej, to organowi egzekucyjnemu nie pozostawało nic innego jak tylko zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Jak podnosi się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, w przypadku nieskuteczności grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien zastosować wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012r., sygn. II OSK 2315/10, dostępny w CBOSA). Tym samym nakładanie kolejnej grzywny, która miałaby niejako skłonić Spółkę do wykonania obowiązku, w okolicznościach tej sprawy, jest zupełnie niecelowe. Nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że efektywność prowadzonej egzekucji jest w stanie zapewnić w realiach niniejszej sprawy jedynie środek w postaci wykonania zastępczego. Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdza, że organ zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydał postanowienie w przedmiocie zobowiązania strony skarżącej do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego. Przepis art. 128 § 2 u.p.e.a. stanowi, że w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności. W niniejszej sprawie PINB zażądał jednorazowej zaliczki w wysokości odpowiadającej ogólnej wartości robot rozbiórkowych kierując się przewidywanym przez wykonawcę czasookresem realizacji robót rozbiórkowych. Z powyższych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że zasadnym jest w obecnym stanie faktyczno-prawnym orzeczenie o zastosowaniu wykonania zastępczego. Należy podkreślić, że orzeczone skarżonym postanowieniem wykonanie zastępcze jest konsekwencją niewykonania przez Spółkę ciążącego na niej obowiązku rozbiórki suszarni, pomimo zastosowanego uprzednio środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Gdyby Spółka doprowadziła do wykonania ciążącego na niej obowiązku we własnym zakresie, uniknęłaby ponoszenia kosztów wykonania zastępczego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.