II SA/Ol 687/09

Dnia 1 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2009 roku sprawy ze skargi P. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie grzywny w celu przymuszenia 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na P. N. grzywnę w kwocie 59.604 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 5 maja 2006 r., nr "[...]", i obciążył go opłatą egzekucyjną w kwocie 68 zł, pod rygorem ściągnięcia tych należności w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 14 dni, od daty doręczenia postanowienia, zastrzegając, że w przeciwnym razie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że decyzją z dnia 11 października 2005 r. nakazał zobowiązanemu rozbiórkę obiektu budowlanego, położonego na działce nr geod. "[...]" w obrębie miejscowości Z., gmina P.. Obowiązek ten stał się wymagalny dnia 2 listopada 2005 r. W dniu 3 kwietnia 2006 r. zobowiązanemu zostało doręczone upomnienie wzywające do wykonania obowiązku. Po spełnieniu przesłanek określonych w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego z dnia 5 maja 2006 r., przystąpił do egzekucji. W dniu 17 stycznia 2008 r. ustalono, że przedmiotowy obowiązek nie został wykonany. Organ nadzoru budowlanego zaznaczył, że celem postępowania egzekucyjnego nie jest wyrządzenie dolegliwości zobowiązanemu, lecz bezpośrednie zapewnienie wykonania obowiązku administracyjnego. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najłagodniejszym i prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Zastosowanie wykonania zastępczego na tym etapie byłoby niecelowe. Kwotę grzywny w celu przymuszenia wyliczono na podstawie art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W złożonym w dniu 30 marca 2009 r. zażaleniu P. N. zawarł wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na powyższe postanowienie. Podał, że dnia "[...]" r. doręczono mu odpis tytułu wykonawczego nr "[...]" z dnia "[...]" o dochodzeniu grzywny nałożonej w celu przymuszenia wykonania obowiązku. Natomiast do dnia wniesienia zażalenia nie zostało mu doręczone postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu tej grzywny. Listonosz nie doręczył mu tego postanowienia, a w skrzynce pocztowej nie pozostawiono awiza przesyłki. Żalący się wskazał, że przyczyną tego stanu mógł być fakt uszkodzenia po włamaniach w miesiącach grudzień 2007 r. - luty 2008 r. drzwi wejściowych na klatkę schodową budynku, w którym mieszka. Drzwi nie zamykały się, zatem osoby postronne mogły bez problemu dostać się do skrzynki pocztowej i otworzyć ją w celu kradzieży przesyłki pocztowej, co zdarzało się, a awizo wyrzucić. Na tę okoliczność P. N. wskazał jako świadków gospodarza domu i innych lokatorów, podając, że ich zeznanie może doręczyć na żądanie organu. Oświadczył też, że sprawdzał zawartość skrzynki pocztowej, zaś awizowane przesyłki pocztowe odbierał w miarę możliwości na bieżąco. Niedoręczenie postanowienia o nałożeniu grzywny uniemożliwiło mu złożenie zażalenia na to postanowienie. Postanowieniem z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) dalej zwanej K.p.a., odmówił P. N.przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia i nie podał, kiedy ustąpiła przyczyna uniemożliwiająca złożenie zażalenia, co uniemożliwiło ustalenie, czy wniosek został złożony w terminie wskazanym w art. 58 § 2 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, prawdopodobieństwo kradzieży przesyłki lub awiza ze skrzynki pocztowej nie stanowi podstawy do przywrócenia terminu, gdyż w dniu 12 lutego 2008 r. do organu pierwszej instancji została zwrócona nieodebrana w terminie przesyłka zawierająca postanowienie o nałożeniu grzywny. Zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. po upływie 14 dni od dnia awizowania przesyłkę tę należało uznać za doręczoną. Organ odwoławczy stwierdził też, że wnioskodawca nie podał, kiedy dowiedział się o postanowieniu i nie określił, kiedy ustąpiła przyczyna uniemożliwiająca mu złożenie zażalenia, co wykluczyło możliwość przywrócenia terminu. Podkreślił ponadto, że wnioskodawca wystąpił z przedmiotowym wnioskiem po skierowaniu przez organ pierwszej instancji nałożonej grzywny do egzekucji przez urząd skarbowy. W złożonej skardze P. N. zarzucił naruszenie art. 77 §1 K.p.a. w związku z art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. Stwierdził, że wprawdzie organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu podane przez niego fakty, ale się do nich nie odniósł, nie przeanalizował ich i nie wyjaśnił, dlaczego nie uprawdopodobniają one braku winy strony w uchybieniu terminu. Zarzucił, że organ odwoławczy zaniechał skorzystania z zaproponowanego środka dowodowego. Zdaniem skarżącego, wywody organu odwoławczego dotyczące kwestii dotrzymania terminu, nie odnoszą się do stanu faktycznego sprawy. Stwierdził, że organ odwoławczy oczekiwał udowodnienia braku winy, a nie uprawdopodobnienia. Odnosząc się natomiast do kwestii daty ustąpienia przyczyny uniemożliwiającej złożenie w terminie zażalenia, podał, że skoro przyczyną uniemożliwiającą złożenie zażalenia było jego niedoręczenie, powzięcie wiedzy o jego istnieniu stanowiło ustąpienie przyczyny uchybienia terminowi. Jak wynikało z treści wniosku o przywrócenie terminu, odpis tytułu wykonawczego doręczono mu dnia 23 marca 2009 r. Zatem od tej daty dowiedział się również o istnieniu postanowienia, a zatem od tego dnia powinno liczyć się siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Tę datę organ powinien był przyjąć do oceny spełnienia przesłanki z art. 58 § 2 K.p.a., nawet jeśli nie była ona wprost wskazana we wniosku. Zaznaczył, że spełnienia pozostałych przesłanek organ nie zakwestionował. Ponadto podniósł, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane bez podstawy prawnej, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Kwestią sporną jest prawidłowość odmowy przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu nadzoru nakładające grzywnę w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 141 § 2 K.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Uchybienie temu terminowi powoduje, że organ odwoławczy na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Przed wydaniem takiego postanowienia jednakże może zaistnieć konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym organ odwoławczy powinien, zgodnie z art. 81 K.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się m.in. co do okoliczności doręczenia decyzji. Wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania lub postanowienia o odmowie przywrócenia terminu bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego narusza art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie niezbędne było dokonanie ustaleń co do daty doręczenia skarżącemu postanowienia organu pierwszej instancji z dnia "[...]" r., gdyż nie jest prawidłowe stanowisko organu odwoławczego o skuteczności doręczenia skarżącemu postanowienia w trybie art. 44 K.p.a. Doręczenie może być uznane za skuteczne tylko wówczas, gdy nastąpiło w sposób przewidziany w K.p.a., z zachowaniem wymogów tam określonych. W przeciwnym wypadku należy uznać, że doręczenie nie zostało dokonane. Przypomnieć należy, że art. 44 przewiduje instytucję doręczenia zastępczego stwarzającego jedynie domniemanie doręczenia, które może być obalone dowodem przeciwnym, np. gdy strona wykaże, że z przyczyn od niej niezależnych nie mogą odebrać przesyłki. Wskazany przepis stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, lub pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Dla uznania, że doszło do doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 K.p.a., nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki. Ze słowa "awizowano" nie można bowiem wywieść sposobu zawiadomienia, które mieściłoby się w wymogach art. 44 K.p.a. Koniecznym jest zatem zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki, gdzie i w jakim terminie może ją odebrać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 246/08, LEX nr 484853 i powołane tam orzecznictwo). Wskazać również należy na przyjęty w orzecznictwie pogląd, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę wzmianki o awizowaniu przesyłki nie jest wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Na dowodzie doręczenia przesyłki musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób dokładnie wskazany w art. 44 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 528/05, LEX nr 194352; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1301/07, LEX nr 485807, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 77/2007, LEX nr 317897 i z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1871/06, LEX nr 304129). Na znajdującej się w aktach kopercie, w której była przesyłka, znajduje się pieczęć "awizowano powtórne" z odręczną datą 30 stycznia 2009 r. bez podpisu oraz pieczęć "zwrot nie podjęto w terminie", na drugiej stronie koperty jest odcisk pieczęci "Mieszkanie zamknięte. Awizo pozostawiono w skrzynce" wraz z odręczną datą 23 stycznia 2009 r., bez podpisu i z nieczytelną pieczęcią. Jednakże na dowodzie doręczenia przesyłki nie ma żadnej adnotacji o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w urzędzie pocztowym. Z pieczęci znajdujących się na tych dokumentach nie wynika ponadto, kiedy zwrócono przesyłkę nadawcy - organowi pierwszej instancji, co uniemożliwia bezsporne stwierdzenie, że przesyłka pozostawała przez okres 14 dni do odbioru w placówce pocztowej, zgodnie z art. 44 K.p.a. Wobec powyższego nie można było uznać, że skarżącemu skutecznie doręczono przesyłkę w trybie art. 44 K.p.a. Podniesiony w zaskarżonym postanowieniu fakt podania prawidłowego adresu strony jest wprawdzie warunkiem niezbędnym do zastosowania art. 44 K.p.a., ale nie stanowi wyłącznej przesłanki prawidłowości doręczenia w tym trybie. Koniecznymi przesłankami są bowiem: przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy miasta na ten okres, umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w miejscach wskazanych w art. 44 § 2, oraz w wypadku gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni, pozostawienie powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pisemnego zawiadomienia. W stanie faktycznym sprawy nie można stwierdzić, że wszystkie powyższe przesłanki rzeczywiście zostały spełnione, co wyklucza możliwość przyjęcia domniemania doręczenia skarżącemu przesyłki zawierającej postanowienie z dnia 21 stycznia 2008 r. Wobec powyższego, skoro nie doręczono stronie postanowienia organu pierwszej instancji, to nie można mówić o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, gdyż ten termin nie rozpoczął biegu. Postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu jest zatem bezprzedmiotowe. Podnieść ponadto należy, że organ odwoławczy rozpoznał wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia bez podpisu wnoszącego, co narusza art. 63 § 2 K.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania Sądu i załatwi sprawę z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia zgodnie z przepisami K.p.a. Z uwagi na fakt, że zaskarżone postanowienie dotyczyło wyłącznie kwestii przywrócenia uchybionego terminu, Sąd nie oceniał zasadności zarzutów skargi dotyczących prawidłowości wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 tej ustawy.