II SA/Ol 689/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A na zarządzenie Starosty z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zmiany organizacji ruchu 1) stwierdza nieważność zarządzenia Starosty nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie wprowadzenia zmiany organizacji ruchu w części dotyczącej zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 18 ton na drodze powiatowej 2) w pozostałym zakresie skargę oddala; 3) orzeka, że zaskarżone zarządzenie w części wymienionej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 4) zasądza od Starosty na rzecz skarżącego Spółki A kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że zarządzeniem Nr "[...]" Starosty A z dnia "[...]" w sprawie wprowadzenia organizacji ruchu na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym w związku z degradacją nawierzchni dróg powiatowych, w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom dróg wprowadzono zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej pow.18 ton na drogach powiatowych: A, B i C, na określonych odcinkach. Organizację ruchu wprowadzono w dniu 15 maja 2013r. na wniosek Zarządu Dróg Powiatowych. Po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Zakład A wywiódł skargę na ww. zarządzenie, wnosząc o uchylenie go w całości. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono: - naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 j.t.) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 1964r., Nr 16, poz. 93 z późń. zm.), poprzez wprowadzenie zakazu ruchu pojazdów o tonażu powyżej 18 ton rzeczywistej masy całkowitej na drogach: A, B, i C na określonych odcinkach tym samym zamknięcie przez organ dostępu skarżącemu do dróg prowadzących do zakładu skarżącego, a w przypadku drogi A na odc. A - do jedynej drogi dojazdowej, w którym to zakładzie prowadzane są czynności związane z gospodarką odpadami podczas gdy brak było podstaw faktycznych oraz prawnych do wprowadzenia przez organ ograniczenia w istocie całkowicie zamykającego dla pojazdów skarżącego dostęp do sieci dróg publicznych, a w szczególności do drogi oznaczonej jako B na odc. B - jedynej drogi po której mogą się poruszać pojazdy skarżącego do i z jego siedziby; - naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. 2003 nr 177 poz. 1729), poprzez wskazanie w zaskarżonym zarządzeniu, że organizację ruchu wprowadzono w dniu 15 maja 2013 r., podczas gdy samo zarządzenie zostało wydane w dniu 20 maja 2013 r., a z powyższego przepisu wyraźnie wynika, że organ powinien był wyznaczyć "na przyszłość" termin wprowadzenia zmian w organizacji ruchu, a nie wskazywać w zarządzeniu, że zmiana organizacji ruchu została wprowadzona wcześniej; - naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 pkt 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach..., poprzez nie zawarcie w projekcie zmiany organizacji ruchu opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze podczas gdy z brzmienia w/w przepisu jednoznacznie wynika, że jednym z koniecznych elementów projektu organizacji ruchu jest zawarcie w nim opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze, w związku z czym brak tego elementu przesądza o wadliwości projektu zmiany organizacji ruchu; - naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 12 pkt 1) ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. prawo o ruchu drogowym poprzez wprowadzenie przez organ zmiany organizacji ruchu powołując się na zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom dróg, podczas gdy w rzeczywistości brak było podstaw do przyjęcia, że zaistniała aż taka konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, że niezbędnym stało się całkowite pozbawienie skarżącego dostępu do sieci dróg publicznych i organ w żaden sposób nie wykazał, że wystąpiła tego rodzaju okoliczność. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że jego pojazdy oraz pojazdy podmiotów, które na mocy odrębnych umów dowożą odpady do zakładu znacząco przekraczają masę 18 ton, zaś odcinek drogi oznaczony jako A na odcinku A, jest jedyną drogą , po której mogą się poruszać pojazdy skarżącego. W związku z tym wprowadzenie zakazu poruszania się po ww. drodze prowadzącej do zakładu skarżącego, w efekcie całkowicie uniemożliwi skarżącemu korzystanie z należącej do niego nieruchomości położonej w A. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że wprowadzona przez Starostę A zatwierdzona organizacja ruchu nie narusza prawa skarżącej do prowadzenia działalności na terenie własnej nieruchomości (gospodarki odpadami) i nie zakazuje przejazdu drogami powiatowymi pojazdom spółki, a jedynie pojazdom o tonażu ponad 18 ton, przy czym wprowadzone ograniczenie dotyczy każdego użytkownika tej drogi. Wprowadzona zmiana organizacji ruchu dopuszcza też możliwość uzyskiwania jednorazowej zgody na wyjątkowo uzasadniony przejazd pojazdem o wyższym tonażu. Nie ogranicza też innych swobód obywatelskich. W szczególności zaś wprowadzone ograniczenia nie są związane bezpośrednio z miejscem prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę. Spółka korzysta zaś z ciągu wielu dróg publicznych różnych kategorii. Nadmieniono również, że Powiat A zawarł z wykonawcą realizującym rozbudowę Zakładu A porozumienie, mocą którego wymieniony uzyskał możliwość korzystania z dróg z wyższym tonażem w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi. Organ zastrzegł również, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na czynności organu powiatu otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W ocenie organu w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała normy prawa materialnego, z której wywodziłaby skutecznie istnienie własnego interesu prawnego. Natomiast uzasadnieniem dla wprowadzonych zmian w organizacji ruchu była potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ochrona drogi przed jej dalszą degradacją w czym wyrażał się interes społeczny. W piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2013r. skarżąca podkreśliła, że nie zaskarża zmian w organizacji ruchu wprowadzonych na innych drogach, ponieważ istnieje tam możliwość objazdów, natomiast w przypadku drogi A – odcinek A, nie ma możliwości poruszania się jakąkolwiek inną drogą, ponieważ jedynie ta droga łączy nieruchomość skarżącej z pozostałymi drogami, którymi poruszają się jego pojazdy. W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2013r. skarżąca podtrzymała stanowisko i zarzuty zaprezentowane w skardze i w piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim punktem wyjścia do dalszych rozważań jest ustalenie charakteru prawnego zaskarżonego aktu prawnego. W ocenie składu orzekającego, nie można podzielić także wyrażonego w orzecznictwie poglądu, według którego omawiany akt jest czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (patrz: wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 736/10, niepublikowany). Zdając sobie sprawę z procesowej kontrowersyjności badanej instytucji (patrz: wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11), zauważyć trzeba przede wszystkim, że hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 ppsa nie są objęte wszystkie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, inne, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3, ale tylko te, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu, wprowadzającej ograniczenie tonażu pojazdów, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kreuje nową sytuację prawną. O ile bowiem organizacja ruchu w części jest efektem uregulowań z zakresu stanowienia prawa (art. 41 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), to zmiana organizacji w drodze aktu starosty nie dotyczy obowiązków wynikających z tego stanu, ale ustanawia nowe reguły organizacji ruchu. Po drugie, zatwierdzenie zmiany, jakkolwiek ma charakter organizyjno-techniczny, nie ogranicza się do tego przejawu podejmowanego działania. Nie kończy się na technicznej czynności zbadania projektu i jednorazowego aktu zatwierdzenia tego projektu. Nieodłączną częścią badanej czynności jest ustanowienie nowych, obowiązujących na drodze publicznej zasad organizacji ruchu, mających charakter abstrakcyjny i generalny. Nadto, czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4, tak jak akty z pkt 1-3, mają charakter indywidualny i konkretny (por. Jerzy Świątkiewicz "Komentarz do ustawy o NSA", Wydawnictwo Prawnicze "IUSTITIA" 1995 r., s. 52; Mariusz Bogusz "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust.1 pkt 4 ustawy o NSA", Samorząd Terytorialny 2000/1-2/s. 181; uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, ONSA i wsa 2004/2/30; Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 15 do art. 3; Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 32; Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 64). Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu nie wyczerpuje się poprzez jednorazowe zastosowanie. Ma także nieograniczoną liczbę adresatów. Jeśli nawet przyjąć, że zmiana skutkująca ograniczeniem ruchu dla części samochodów ciężarowych i postawieniem odpowiedniego dla tego ograniczenia znaku drogowego wywołuje skutki zarówno indywidualne, jak i generalne (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 4/03, ONSA 2004/1/8), to elementy generalne tkwiące w tej czynności wyłączają możliwość zakwalifikowania jej do aktów "czysto" indywidualnych (por. M. Bogusz, op. cit. s. 181; uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1394/11; wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 marca 2012r., I OSK 1993/11). Akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu stanowią: rada powiatu i zarząd powiatu (art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, u.s.p. – Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592). To, że czynność zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu nie jest aktem prawa miejscowego nie wyklucza dopuszczalności zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Przepis art. 88 ust. 1 u.s.p. pozwala na odpowiednie stosowanie przepisu art. 87, m.in. gdy organ powiatu przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Starosta nie jest w przywoływanych przepisach wymieniony jako organ powiatu. W świetle wyartykułowanych już uwag powtórzyć należy, że zarówno marszałek, jak i starosta są organami samorządu. Przyjąć zatem można, że na podstawie art. 88 ust.1 u.s.p. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają nie tylko uchwały podjęte przez organ powiatu, w sprawach z zakresu administracji publicznej, ale także inne akty stanowione przez organ samorządu powiatowego, niebędące uchwałami, ale stanowiące akty z zakresu administracji publicznej. Do tego rodzaju aktów z zakresu administracji publicznej należą także czynności organu jednostki samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym (por. Jan Paweł Tarno, op. cit. s. 39-40; Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 28 do art. 3). W orzecznictwie dominuje zatem zdecydowanie pogląd, że zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu na podstawie § 2 ust.1 pkt 1 lit. d oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz.1729), polegające na ograniczeniu dostępu do drogi niektórych samochodów ciężarowych, jest czynnością organizacyjno-techniczną, o charakterze ogólnym (generalnym i abstrakcyjnym), ustanawiającą nowe zasady organizacji ruchu na drodze, w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, podejmowaną przez wskazany w art. 10 ust.5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 ze zm.) organ jednostki samorządu terytorialnego, tj. starostę, w ramach zarządzania ruchem na tych drogach, zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ppsa oraz art. 88 ust.1 w związku z art. 87 ust.1 u.s.p. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 marca 2012r., I OSK 1993/11; wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 marca 2012r., I OSK 368/11). Dlatego też nie można wywodzić legitymacji skargowej w niniejszej sprawie z art. 50 § 1 ppsa. Uprawnienie zatem do sądowej kontroli spornego aktu ma tylko ten, kto wykaże, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub obowiązku aktem z zakresu administracji publicznej wydanym przez właściwy organ samorządu – w tym przypadku powiatowego. Zagadnienie legitymacji procesowej zależy tu bowiem – w uproszczeniu – od istnienia naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia, które wynikają z przepisu prawa materialnego, z jakiego można je wywieść. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Prawo zaskarżenia takiego aktu służy więc wówczas, gdy godzi on w sferę prawną skarżącego – wywołując dla niego negatywne konsekwencje prawne, ograniczające albo uniemożliwiające realizację jego uprawnienia lub interesu prawnego (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11; również w wyroku z dnia 21 marca 2013r., I OSK 1939/11). Na gruncie niniejszej sprawy zatem strona skarżąca zobligowana była do wykazania naruszenia jej interesu prawnego przez zaskarżone zarządzenie. W ocenie Sądu skarżąca spółka niewątpliwie wykazała naruszenie jej interesu prawnego przez tą regulację skarżonego aktu prawnego, która dotyczy drogi A – odcinek A. Skarżąca spółka prowadzi działalność gospodarczą polegającą m.in. na zbieraniu, obróbce, usuwaniu, przetwarzaniu i unieszkodliwianiu odpadów, a także ich sprzedaży. Strona skarżąca jest spółką komunalną Związku Gmin Regionu A, w której 100% udziałów posiada Związek Gmin. W skardze podkreślono, że Związek Gmin Regionu A został utworzony w celu wykonywania zadań publicznych w zakresie dotyczącym gospodarki odpadami komunalnymi, w tym: unieszkodliwiania odpadów komunalnych, budowy i eksploatacji Zakładu A oraz organizacji systemu logistycznego zbiórki odpadów. Niewątpliwie działalność prowadzona przez skarżącą ma bardzo specyficzny charakter. Analiza zaś akt sprawy i argumentacji strony skarżącej prowadzi do wniosku, że skarżąca zasadnie wywodzi swój interes prawny w niniejszej sprawie z art. 1 - drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych - ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260 j.t.) i z art. 140 - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą - ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks Cywilny (Dz.U. z 1964r. , nr 16, poz. 93 z późń. zm.). Zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 18 ton na drodze powiatowej A – odcinek A powoduje zamknięcie dostępu dla skarżącej spółki do jedynej drogi dojazdowej prowadzącej do zakładu, w którym prowadzone są czynności związane z gospodarką odpadami. Już prosta analiza wycinka mapy (akta sądowe, k. – 151) obrazującej sporną drogę powiatową wraz z lokalizacją znaku ograniczającego przejazd samochodów o tonażu powyżej 18 ton, niezbicie potwierdza wiarygodność tego twierdzenia. Tymczasem trzeba mieć jeszcze na uwadze, że art. 20 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r., poz. 21) formułuje zasadę bliskości, stanowiącą, że odpady, z uwzględnieniem hierarchii sposobów postępowania z odpadami, w pierwszej kolejności poddaje się przetwarzaniu w miejscu ich powstania. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że skarżąca spółka jest wskazana w "Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa A na lata 2011-2016" jako właściciel/zarządzający instalacją mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów i składowiska odpadów w tzw. Regionie Zachodnim oraz na wypadek awarii instalacji regionalnej w Regionie Północnym (akta adm., k. – 73 i 77). W ocenie Sądu zatem skarżąca wykazała, że sporne zarządzenie w części dotyczącej zakazu tonażu pojazdów powyżej 18 ton rzeczywistej masy całkowitej pojazdu, odnośnie do drogi powiatowej A – odcinek A, godzi niewątpliwie w jej interes prawny, materializujący się w przytoczonych wyżej regulacjach prawnych. Skarżąca nie wykazała natomiast naruszenia takiego interesu przez skarżony akt w pozostałym zakresie, a więc w części dotyczącej zakazu wjazdu pojazdów powyżej 18 ton co do pozostałych dróg określonych w spornym zarządzeniu. Co bardzo istotne, skarżąca sama wskazała w piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2013r, że nie zaskarża zmian w organizacji ruchu wprowadzonych na innych drogach, ponieważ istnieje tam możliwość objazdów, natomiast w przypadku drogi A – odcinek A, nie ma możliwości poruszania się jakąkolwiek inną droga, ponieważ jedynie ta droga łączy nieruchomość skarżącej z pozostałymi drogami, którymi poruszają się jej pojazdy. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że samo wykazanie przez stronę naruszenia jej interesu prawnego przez określoną część zaskarżonego aktu prawnego otwiera dopiero drogę do jego merytorycznego zbadania w tym zakresie, nie przesądzając automatycznie o nieważności takiego aktu. Nie mniej jednak naruszenie wskazanych przepisów prawnych, z czego wywiodła swój interes prawny skarżąca, w przypadku spornego zarządzenia ma charakter niezwykle ważki i wpływający jednocześnie na jego merytoryczną ocenę w określonej części. Nie sposób bowiem nie dostrzec, że funkcjonowanie zaskarżonego zarządzenia w obrocie prawnym w części odnoszącej się do zmiany organizacji ruchu w stosunku do drogi powiatowej A – odcinek A, de facto uniemożliwiłoby prowadzenie przez skarżącą spółkę swojej działalności, tym samym eliminując ją z rynku. Trudno bowiem wyobrazić sobie w jaki sposób spółka miałaby dalej funkcjonować w obrocie gospodarczym, w sytuacji faktycznego braku możliwości dojazdu do swojego zakładu gromadzenia odpadów. W tych okolicznościach nierealne byłoby dostosowanie się do nowych wymogów prawnych. Musiałoby ono polegać bowiem na wymianie całej floty pojazdów przewożących odpady. Z oczywistych względów byłoby to rozwiązanie nieracjonalne, nieekonomiczne i w praktyce prawdopodobnie niemożliwe do wykonania, biorąc pod uwagę właśnie specyfikę realizowanych zadań poprzez specjalnie przystosowane do tego celu samochody o odpowiedniej ładowności. Opisane naruszenie prawa nie jest jednak jedynym na gruncie niniejszej sprawy. Zgodzić się należy z autorem skargi, że naruszono również § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. 2003 nr 177 poz. 1729), poprzez wskazanie w zaskarżonym zarządzeniu, że organizację ruchu wprowadzono w dniu 15 maja 2013 r., podczas gdy samo zarządzenie zostało wydane w dniu 20 maja 2013 r.. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ narzuca reguły – zwłaszcza te mocno godzące w dobra obywateli, jak sporny zakaz – z mocą wsteczną. Takie formułowanie zakazów godzi w zasadę zaufania do organów, a potencjalnym zainteresowanym całkowicie uniemożliwia poczynienie jakichkolwiek przygotowań do wprowadzanych ograniczeń w ruchu, co może mieć negatywne skutki dla tych podmiotów. Za zasadny trzeba również uznać zarzut naruszenia § 5 ust. 1 pkt 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach..., mówiący o tym, że projekt organizacji ruchu powinien zawierać: 1) plan orientacyjny w skali od 1:10.000 do 1:25.000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy; 2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1.000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2.000 lub szkic bez skali) zawierający: a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu; b) parametry geometrii drogi; 3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi - w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną; 4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji - w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementów mające wpływ na ruch drogowy; 5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym - opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót; 6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu - w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze; 7) nazwisko i podpis projektanta. Wątpliwości Sądu budzi projekt zmiany organizacji ruchu w ciągu drogi powiatowej A – odcinek A co do opisu technicznego w zakresie pogorszenia jakości spornej drogi. Z znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, protokołu Nr "[..]" z dnia 14 maja 2013r. z prac Komisji ds. Organizacji i Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego na terenie Powiatu A wynika, że w związku ze wzmożonym ruchem pojazdów wysokotonażowych, dostarczających kruszywo do zakładu unieszkodliwiania odpadów w A, stan techniczny dróg A, B i C uległ gwałtownemu, znacznemu pogorszeniu (zniszczona warstwa nośna). W związku z tym na wskazanych odcinkach dróg zalecono wprowadzenie ograniczenia tonażu do 18 ton rzeczywistej masy całkowitej pojazdu. Inne opisy techniczne znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają, że jakość nawierzchni spornego odcinka drogi uległa znacznemu pogorszeniu. Jednakże z przywołanego wyżej protokołu z dnia 14 maja 2013r. wynika, że pogorszenie warstwy nośnej spornego odcinka drogi jest wynikiem ruchu pojazdów dostarczających kruszywo, a więc pojazdów wykonawcy, realizującego na zlecenie skarżącej rozbudowę zakładu unieszkodliwiania odpadów. Trzeba przy tym odnotować, że wykonawca zobowiązał się w umowach zawartych ze Starostą A, że wykona prace naprawcze dróg, które zdewastował przez swoje działania. Okoliczność znacznego pogorszenia nawierzchni spornego odcinka drogi nie została więc w kontekście skarżącej spółki na gruncie niniejszej sprawy przejrzyście wyjaśniona co do pogorszenia nawierzchni drogi przez ruch pojazdów należących do skarżącej spółki. Odnosząc się zaś do twierdzenia organu, który wskazał na umieszczenie tabliczek pod spornymi znakami, mówiących o zwolnieniu z przedmiotowego zakazu pojazdów skarżącej, trzeba stwierdzić, że nie jest to okoliczność konwalidująca ważność spornego zarządzenia w części dotyczącej drogi powiatowej A – odcinek A. Wszelkie bowiem zmiany organizacji ruchu w postaci zakazu wjazdów określonych pojazdów, jak też zwolnienia od takich zakazów, muszą mieć formę prawną, zmaterializowaną w akcie prawnym, którym w takiej sytuacji jest zarządzenie Starosty A. Wówczas treść takiego aktu może być badana przez Sąd. Wszelkie inne działania faktyczne mają charakter pozaprawny i nie wpływają na ocenę skarżonego zarządzenia. Biorąc powyższe pod uwagę sąd w 1 punkcie wyroku na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia Starosty A nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie wprowadzenia zmiany organizacji ruchu w części dotyczącej zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 18 ton na drodze powiatowej A na odc. A(km 0+000-2+240). W pozostałym zakresie w pkt 2 skargę oddalono na podstawie art. 151 ppsa. Jednocześnie orzeczono w pkt 3, że zaskarżone zarządzenie w części wymienionej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 stosownie do art. 200 powołanej ustawy.