II SA/Ol 693/09

Dnia 3 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2009 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie statusu bezrobotnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, a także postanowienie Prezydenta Miasta z "[...]" o nr "[...]" 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że Prezydent Miasta O., powołując się na art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 kpa, postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]" wznowił z urzędu postępowania w sprawie: - uznania M. K. z dniem "[...]" za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku od dnia "[...]"; - utraty przez M. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia "[...]"; - utraty przez M. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem "[...]". Następnie decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Prezydent Miasta O., wskazując na art. 145 §1 pkt 5 i art. 151§1 pkt 2 Kpa oraz art. 2 ust.1 pkt 2 lit. c i art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uchylił decyzję ostateczną z dnia "[...]" w sprawie uznania z dniem "[...]" M. K. za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku od dnia "[...]"; uchylił decyzję ostateczną z dnia "[...]" w sprawie utraty przez w/w prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia "[...]"; uchylił decyzję ostateczną z dnia "[...]" w sprawie utraty przez M. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem "[...]" oraz odmówił uznania M. K. za osobę bezrobotną od dnia "[...]". W uzasadnieniu organ wskazał, że z dniem "[...]" przyznano M. K. status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku od dnia "[...]". Następnie decyzją ostateczną z dnia "[...]" orzeczono o utracie prawa do zasiłku od dnia "[...]" z powodu maksymalnego okresu jego pobierania. Kolejną decyzją z dnia "[...]" orzeczono o utracie przez M. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem "[...]" z uwagi na uzyskanie przez niego prawa do zasiłku stałego. W dniu "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. przesłał organowi pismo dotyczące przyznania M. K. renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia "[...]" do dnia "[...]". Organ wskazał, że w świetle art. 2 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osoba, której przyznano prawo do renty nie może posiadać statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. W odwołaniu od tej decyzji M. K. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie postanowienia z dnia "[...]", o wydanie decyzji zgodnej z obowiązującym prawem, o wyłączenie urzędników winnych zaniedbań w jego sprawie oraz o udzielenie informacji, na jakiej podstawie prawnej dokonano potrąceń jego pieniędzy w celu zwrotu Miejskiemu Urzędowi Pracy, w sytuacji gdy nie zawiadomiono strony w trybie art. 106 Kpa. Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucił bezprawne przejęcie kwoty wypłaconej jako zasiłek dla bezrobotnych w "[...]"; pozbawienie statusu bezrobotnego z prawem do zasiłku w sytuacji gdy po "[...]" pozostawał on osobą bezrobotną z prawem do zasiłku oraz naruszenie art. 151 § 1 pkt 2, 35 § 1, 106 § 5, 130 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, a także naruszenie zasady ochrony praw nabytych i zasady niedziałania prawa wstecz. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w myśl którego osoba, która nabyła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy nie może posiadać statusu osoby bezrobotnej. W związku z pismem ZUS i informacjami zawartymi w odwołaniu nie ma wątpliwości, że M. K. przyznano rentę z tytułu niezdolności do pracy od dnia "[...]" do "[...]". Organ odwoławczy dokonał oceny skutków, jakie wywołała decyzja przyznająca wstecznie rentę M. K. w sytuacji, gdy skarżący był zarejestrowany jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku i wywiódł, że po przyznaniu skarżącemu renty zasadnym było wznowienie postępowania i uchylenie wcześniejszych decyzji. W ocenie organu odwoławczego wskazany jako podstawa wznowienia przepis art.145 § 1 pkt 5 Kpa prawidłowo został zastosowany przez organ I instancji z uwagi na wywołanie przez decyzję rentową skutku wstecznego, obejmującego dzień rejestracji w urzędzie pracy. Wznowienie postępowania miało na celu uporządkowanie sytuacji prawnej skarżącego. Organ wskazał ponadto, że podstawę rozliczenia pobranego zasiłku dla bezrobotnych z przyznaną rentą stanowił art. 78 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w myśl których w przypadku przyznania bezrobotnemu renty z tytułu niezdolności do pracy za okres, w którym wypłacane były świadczenia z tytułu pozostawania bez pracy, świadczenia te zalicza się na poczet przyznanego przez organ rentowy świadczenia rentowego i traktuje się je jako należności wypłacane w kwocie zaliczkowej. Regulacja ta ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w której pobierane byłyby dwa świadczenia finansowane ze środków państwowych za ten sam okres. W skardze na powyższą decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. K. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także postanowienia z dnia "[...]" wznawiającego postępowanie. Wniósł też o wszczęcie postępowania lub o rozpatrzenie jego skarg zgodnie z przepisami Kpa w przedmiocie zaniedbań i nienależytego wykonywania zadań przez organy i ich pracowników, a w szczególności przez Miejski Urząd Pracy w O., Wojewodę i Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich pominięcie oraz naruszenia art.145 § 1 pkt 5 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie, a także błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zarzucił także niewydanie w sprawie postanowienia, na które stronie przysługiwałoby zażalenie, naruszenie art. 156 § 1 ust. 2 i 7 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej niezgodnie z prawem oraz naruszenie art. 227 i 234 ust. 1 Kpa poprzez niewszczęcie postępowania ze skargi złożonej w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi M. K. opisał przebieg dotychczasowych postępowań toczących się przed organami administracji, organem rentowym i sądami powszechnymi i wskazał, że nie został poinformowany przez żaden z organów (MUP i ZUS) o sposobie wyliczenia kwoty pobranego przez niego zasiłku dla bezrobotnych, potrąconego z wypłaconego świadczenia rentowego. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie w niej podniesione zarzuty zasługują na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., - dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie rozważenia wymaga przede wszystkim wpływ decyzji przyznającej skarżącemu prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy z datą wsteczną, obejmującą okres za który przyznano i wypłacono mu zasiłek dla bezrobotnych, na możliwość wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, tak jak to uczynił organ I instancji. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Zatem wznowienie postępowania w oparciu o tę podstawę prawną wymaga łącznego spełnienia trzech warunków : ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe , to znaczy nowo odkryte lub pierwszy raz zgłoszone przez stronę, nowe okoliczności lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i nowe okoliczności lub dowody nie były znane organowi wydającemu decyzję ( por B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, teza 9 do art. 145). Podstawą wznowienia może być zatem zarówno ujawnienie nowych okoliczności jak i ujawnienie nowych dowodów. Organ wznawiając postępowanie w przedmiotowej sprawie wskazał, że nową okolicznością jest przyznanie skarżącemu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy z datą wsteczną, tj. od dnia "[...]", a więc jeszcze przed przyznaniem statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Stanowisko to nie może jednak zostać uznane za trafne. Z całą pewnością przyznanie skarżącemu prawa do renty stanowiło nową okoliczność nieznaną organowi w dniu wydania decyzji, ale trudno przyjąć, że istniała ona w dniu wydania decyzji ostatecznej, skoro prawo do renty nabyte zostało na skutek wyroku wydanego w "[...]". Stwierdzić zatem należy, że w dniu rejestracji w urzędzie pracy skarżący nie posiadał prawa do renty i spełniał wszystkie przesłanki do przyznania mu statusu bezrobotnego. Fakt, iż renta przyznana została od dnia "[...]" nie oznacza, że w dniu orzekania przez organ o statusie bezrobotnego istniała nowa okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania. Skoro nowa okoliczność wynikła dopiero z wyroku z dnia "[...]" (jak wskazał skarżący), to nie można przyjąć, że istniała wcześniej. W dniu wydania ostatecznej decyzji przyznającej status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku nie istniała jeszcze decyzja przyznająca skarżącemu prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, a tym samym wyłączająca go, na podstawie art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tekst jedn. Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), z grona osób bezrobotnych. Z tych względów należy przyjąć, że nie było podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2006r., sygn. akt I OSK 721/06 niepubl.). W dacie orzekania o statusie osoby bezrobotnej i prawie do zasiłku skarżący nie nabył prawa do renty, a zatem, spełniając pozostałe przesłanki z art. 2 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z prawem uzyskał status bezrobotnego i zasiłek dla bezrobotnych. Nie było zatem podstaw, aby wznowić postępowanie, a następnie we wznowionym postępowaniu uchylić decyzję przyznającą status osoby bezrobotnej i zasiłek dla bezrobotnych, orzekającą o utracie prawa do zasiłku i o utracie statusu osoby bezrobotnej oraz orzec o odmowie uznania M. K. za osobę bezrobotną. Stwierdzić także należy, że ustawodawca, zarówno w ustawie o promocji zatrudnienie i instytucjach rynku pracy, jak i w ustawie z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), uregulował skutki prawne stanów faktycznych, z jakimi mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. I tak w art. 78 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazał, że w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy za okres, za który pobierał zasiłek, stypendium, dodatek aktywizacyjny albo inne świadczenie pieniężne z tytułu pozostawania bez pracy, pobrane z tego tytułu kwoty w wysokości uwzględniającej zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych i składkę na ubezpieczenie zdrowotne zalicza się na poczet przyznanego przez organ rentowy świadczenia. Kwoty te traktuje się jak świadczenia wypłacane w kwocie zaliczkowej w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z kolei ust. 3. tego artykułu stanowi, że organ rentowy przekazuje kwotę zaliczoną na poczet przyznanego świadczenia, o której mowa w ust. 1, na rachunek bankowy Funduszu Pracy powiatowego urzędu pracy, który wypłacił zasiłek, stypendium, dodatek aktywizacyjny albo inne świadczenie pieniężne z tytułu pozostawania bez pracy a w ust. 4 znajduje się regulacja, że w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy na okres, w którym był bezrobotny, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano rentę z tytułu niezdolności do pracy. Natomiast w ustawie o emeryturach i rentach z FUS w art. 139 ust.1 pkt 9 ustawodawca wskazał, że ze świadczeń pieniężnych określonych w ustawie - po odliczeniu składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaliczki i innych należności z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych - podlegają potrąceniu, z uwzględnieniem art. 141, zasiłki i świadczenia wypłacone na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu za okres, za który przyznano prawo do emerytury lub renty. Z redakcji powołanego wyżej art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano rentę z tytułu niezdolności do pracy, a zatem przyznanie renty daje organowi podstawę do wszczęcia nowego postępowania w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, nie stanowi natomiast podstawy do wznowienia postępowania, w sytuacji ,gdy prawo do renty przyznane zostało decyzją wydaną po nabyciu statusu bezrobotnego. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, uznając, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, na podstawie art. 145§ pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił obie te decyzje. Natomiast w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a, uchylone zostało także postanowienie z dnia "[...]" o wznowieniu postępowania, jako wydane w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Odnosząc się do pozostałych zarzutów i wniosków skargi wskazać skarżącemu należy, że potrąceń ze świadczeń rentowych dokonuje organ rentowy i to do niego należy kierować zastrzeżenia i wnioski z tym związane, a ewentualne postępowanie odwoławcze od decyzji tego organu, zgodnie z art. 83 ust. 2 lub 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w zw. z artykułami 4778 – 47716 kodeksu postępowania cywilnego, toczyć się będzie przed sądem powszechnym. Sprawy te nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Także żądanie wszczęcia postępowań lub rozpatrzenia skarg na nienależyte wykonywanie zadań przez Miejski Urząd Pracy, Wojewodę i Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może zostać uwzględnione. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowym, sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania skarg powszechnych, wnoszonych w trybie określonym w dziale VIII (art. 227-240) Kpa, a więc skarg związanych z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników. Na działanie administracji publicznej w sprawach petycji skarg i wniosków nie rozciąga się kontrola sprawowana przez sąd administracyjny. Czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. (por. postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z 9 listopada 2006r., sygn. akt I OZ 1133/06, system LEX nr 321541) .