II SA/Ol 693/11

Dnia 6 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 roku sprawy ze skargi L. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty rocznej za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności - oddala skargę. Decyzją z dnia 24 marca 1999 r. Przewodniczący Zarządu Miasta B. określił L. i J.T. opłatę roczną za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki "[...]", w kwocie 6.188,60 zł i ustalił termin płatności kolejnych rat rocznych w wysokości waloryzowanej corocznie średniorocznym wskaźnikiem wzrostu cen i usług za rok poprzedni, płatną przez okres 14 lat, od dnia 1 stycznia 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia 17 maja 1999 r., po rozpoznaniu odwołania L. i J.T. od powyższej decyzji, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 7 października 2008 r. Burmistrz Miasta B., po rozpoznaniu wniosku strony z dnia 15 lutego 2008 r., odmówił zmiany decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta B. z dnia 24 marca 1999 r. Decyzja Burmistrza Miasta B., ze względu na stwierdzone uchybienia proceduralne, została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 1 grudnia 2008 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji, L.T. uściśliła wniosek z dnia 15 lutego 2008 r. i zażądała stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 marca 1999 r. ustalającej opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzją z dnia 1 lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta B. z dnia 24 marca 1999 r. i odmówiło stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Kolegium podało, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane w oparciu o stan prawny obowiązujący przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98. Wyrokiem tym orzeczono o niezgodności art. 1 ust. 2a, art. 5, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności z Konstytucją RP. Kolegium wyjaśniło ponadto, że opłata roczna za użytkowanie wieczyste obowiązująca użytkowników wieczystych w 1997 r., została zwaloryzowana dwukrotnie w 1998 r. i 1999 r. wskaźnikami wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni w stosunku do 1998 r. i 1999 r. Ponadto organ odwoławczy wywiódł, że nie zaistniała określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 marca 1999 r., gdyż decyzja ta została wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Kolegium, po opublikowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego weryfikacja tej decyzji mogła być dokonana jedynie na podstawie art. 145a K.p.a. Po rozpoznaniu wniosku L.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia 16 marca 2010 r., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 1 lutego 2010 r. Kolegium uznało bowiem, że dwukrotne zwaloryzowanie opłaty rocznej nie stanowiło rażącego naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi L.T. na powyższą decyzję Kolegium, wyrokiem z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 585/10, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 1 lutego 2010 r., orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd wywiódł, że zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. opłatę można było uiścić jednorazowo lub w ratach stanowiących wielokrotność opłaty rocznej. W przypadku ustalania opłaty decyzją wydaną w 1999 r. stanowiąca podstawę do wyliczenia opłata roczna za użytkowanie wieczyste nie mogła podlegać waloryzacji za 1997 r., gdyż w tym roku ustawa z dnia 4 września 1997 r. jeszcze nie obowiązywała. Weszła ona bowiem w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Zatem prawidłowe odczytanie art. 5 ust. 2 ustawy prowadziło do wniosku, że przy ustalaniu wysokości jednorazowej opłaty decyzją wydaną w 1998 r., opłata roczna za użytkowanie wieczyste w 1997 r. nie podlegała waloryzacji. W ocenie Sądu, Kolegium wadliwie przeprowadziło postępowanie, gdyż nie wyjaśniło kwestii oceny rażącego naruszenia prawa i nietrafnie objęło oceną, w trybie art. 156 § 1 K.p.a., materiał dowodowy sprawy. Tym samym decyzje Kolegium zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia 14 marca 2011 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta B. z dnia 24 marca 1999 r. i stwierdziło, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a orzeczenie o jej nieważności jest niemożliwe z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w stanie faktycznym sprawy pierwsza waloryzacja powinna mieć miejsce w roku przekształcenia to jest w 1999 r., wskaźnikiem wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych z 1998 r. w stosunku do 1997 r. wynoszącym 1,118. W związku z tym wysokość opłaty rocznej powinna wynosić 5.386,07 zł zamiast ustalonej opłaty w kwocie 6.188,60 zł. Ustalona w decyzji opłata roczna obliczona w sposób niezgodny z art. 5 ust. 2 ustawy, była zatem wyższa od należnej opłaty o 802,57 zł. W konsekwencji zawyżenia kwoty opłaty rocznej za przekształcenie, każda waloryzacja kwoty 6.188,60 zł dokonywana przez okres następnych 14 lat niezasadnie zwiększałaby kwotę należnej raty. Zwiększenie to według stanu na 2010 r. wynosiło ok. 10.000 zł. i stanowiło różnicę pomiędzy corocznie waloryzowaną opłatą ustaloną w decyzji organu, a prawidłową wysokością opłaty. Biorąc pod uwagę racje ekonomiczne, Kolegium oceniło, że powyższe zawyżenie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności o kwotę stanowiącą ok. 13 % należnej opłaty, nosiło cechy rażącego naruszenia prawa. Zauważyło, że również ze społecznego punktu widzenia organy administracji publicznej nie powinny nakładać na strony postępowania obciążeń finansowych większych niż mieszczące się w granicach obowiązującego prawa. Kolegium wywiodło ponadto, że pomimo rażącego naruszenia prawa, nie mogło stwierdzić nieważności decyzji, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, wynikające z uchylenia mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98, przepisów art. 1 ust. 2a, art. 5, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Uchylone przepisy regulowały kwestię opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i sposób naliczania tej opłaty. Po stwierdzeniu niezgodności z Konstytucją wskazanych wyżej przepisów i przed wprowadzeniem z dniem 28 lipca 2001 r. nowej regulacji prawnej ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, opłaty za przekształcenie ustalać można było jedynie na zasadach ogólnych, tzn. przy zastosowaniu przepisów działu II rozdziału 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy L.T. wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji jako rażąco niesprawiedliwej i wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyła, że obraza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. została przesądzona zapadłym w sprawie wyrokiem WSA w Olsztynie. Zarzuciła, że chociaż przesłanką odmowy stwierdzenia nieważności decyzji było uznanie przez Kolegium, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, to w uzasadnieniu organ administracji nie wskazał takich skutków. Wnioskodawczyni nie podzieliła ponadto stanowiska Kolegium dotyczącego nieodwracalności konsekwencji prawnych i wywiodła, że możliwe jest określenie wysokości opłaty za przekształcenie i zwrot uiszczonych opłat. Decyzją z dnia 13 czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 14 marca 2011 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że pierwsza waloryzacja powinna mieć miejsce w 1999 r., wobec czego ustalona opłata roczna wina wynosić 5.386,07 zł. W konsekwencji zawyżenia opłaty rocznej, każda kolejna waloryzacja była również zawyżona, co do 2010 r. wyniosło łącznie ok. 10.000 zł. W ocenie Kolegium, zawyżenie to stanowiło rażące naruszenie prawa, które nie mogło jednak skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia 24 marca 1999 r., gdyż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. W tym względzie Kolegium wskazało na uchylenie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., przepisów art. 1 ust. 2a, art. 5, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Wyrok ten spowodował, że ustalenie wysokości opłaty rocznej możliwe było tylko na zasadach ogólnych określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. W złożonej skardze L.T. wywiodła, że skoro orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego obowiązują dopiero od opublikowania sentencji orzeczenia w Dzienniku Ustaw, to nie mają wpływu na wcześniejsze stosowanie przepisów prawa sprzecznych z Konstytucją. Organ administracji, badając zgodność z prawem decyzji, winien więc uwzględniać stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji, bez względu na późniejsze uchylenie lub zmianę przepisów prawa, które były podstawą wydania tego aktu administracyjnego. W przeciwnym razie, zdaniem skarżącej, niemożliwa byłaby jakakolwiek weryfikacja decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Dodała, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, do spraw wszczętych na podstawie uchylonych ustawą przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy regulującej przekształcenie tego prawa. Z treści tego przepisu skarżąca wywiodła, że do spraw zakończonych ostateczną decyzją stosuje się dotychczasowe przepisy, zatem, że skarga na taką decyzję do sądu administracyjnego powinna być rozpatrywana z uwzględnieniem obowiązujących dotychczas przepisów. Skarżąca stwierdziła ponadto, że uregulowanie sytuacji prawnej jednostki nie musi być dokonane w oparciu o identyczne przepisy prawa, lecz w oparciu o przepisy regulujące określoną sytuację prawną. Wobec tego, badając kwestię nieodwracalnych skutków prawnych należy brać pod uwagę możliwość przywrócenia danego stanu prawnego, a nie przywrócenie treści przepisów prawa. Zdaniem skarżącej, stwierdzenia nieważności decyzji przekształcającej prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nie można oceniać jako czynności wywołującej nieodwracalne skutki, skoro nadal jest właścicielką nieruchomości, której dotyczyło przekształcenie. Ponadto, skoro ubiega się o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej wadliwego naliczenia opłaty rocznej ponad kwotę bazową, to orzeczenie takie będzie obligowało Gminę do zwrotu kwoty nienależnie pobranych opłat ponad kwotę bazową. Nie zachodzi zatem przesłanka nieodwracalności skutku. Skarżąca stwierdziła, że mogłaby ponownie ubiegać się o przekształcenie swego prawa użytkowania wieczystego we własność, na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Skarżąca zarzuciła również, że uzasadnienie skarżonej decyzji nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co narusza art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 14 marca 2011 r., którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta B. z dnia 24 marca 1999 r. i stwierdziło, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a orzeczenie o jej nieważności jest niemożliwe z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. W sprawie nie jest sporne, że decyzja Przewodniczącego Zarządu Miasta B. z dnia 24 marca 1999 r. określająca L. i J.T. opłatę roczną za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ich nieruchomości w kwocie 6.188,60 zł oraz ustalająca termin płatności kolejnych rat, dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Prawidłowo bowiem Kolegium stwierdziło, że organ administracji ustalił wysokość opłaty rocznej waloryzując kwotę tej opłaty za 1998 r., z naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, przez co zawyżył wysokość opłaty rocznej. Powyższe naruszenie prawa należało ocenić jako rażące. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ponadto, charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07). Trafnie skarżąca stwierdziła, że dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawny z dnia wydania wadliwej decyzji, a późniejsza zmiana prawa nie ma znaczenia dla tej oceny. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji jest bowiem aktem deklaratoryjnym, który obowiązuje z mocą wsteczną. Z tego względu, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzja badana jest z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie Kolegium dokonało takiej oceny i stwierdziło, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności - rażącym naruszeniem prawa. Podnieść jednak należy, że z uwagi na to, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji wywołuje skutki ex tunc, organ nadzoru ma jednocześnie, wynikający z art. 156 § 2 K.p.a., obowiązek zbadania czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji. W zależności zatem od wyników tych ustaleń, właściwy organ administracji albo stwierdza nieważność decyzji, albo wydaje decyzję, o której mowa w art. 156 § 2 in fine K.p.a. Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest właśnie prawidłowość zastosowania cytowanego przepisu. Wyjaśnić należy, że pod pojęciem "nieodwracalności skutków prawnych" należy rozumieć sytuację, gdy cofnięcie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1052/09). Jako typowe przykłady nieodwracalnych skutków prawnych podawane są sytuacje, w których poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż nie ma już przedmiotu, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. I SA 1406/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 81). Przy czym, nie chodzi tu o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej musi być rozpatrywana w zakresie obowiązywania przepisów prawa stosowanych przez organ administracji w sprawach indywidualnych. Należy podzielić wyrażony w doktrynie pogląd, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia, wtedy gdy brak jest przepisów prawa, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktu lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane decyzją administracyjną dotkniętą wadą nieważności (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 732 oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 981). Okoliczność, że skarżąca nadal jest właścicielem przekształconej nieruchomości nie jest zatem wystarczająca do stwierdzenia, że nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne decyzji. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że nieodwracalne skutki prawne przedmiotowej decyzji z dnia 24 marca 1999 r. spowodowane zostały uchyleniem, mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt K 8/98), przepisów art. 1 ust. 2a, art. 5, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Zgodnie z art. 190 ust. 3 zd. pierwsze Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, co do zasady, wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (ust. 1 art. 190). Z dniem ogłoszenia powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r., na podstawie których określono skarżącej wysokość rat rocznych opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, utraciły swoją moc. Nie jest więc możliwe, wbrew stanowisku skarżącej, określenie na ich podstawie prawidłowej wysokości opłaty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyklucza to możliwość stosowania przepisów prawa, co do których stwierdzona została niezgodność z Konstytucją. Okoliczność, że kontrolując w trybie nadzwyczajnym decyzję Przewodniczącego Zarządu Miasta B. z dnia 24 marca 1999 r. Kolegium na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. wyliczyło prawidłową wysokość opłaty rocznej, nie oznacza, że na podstawie tego przepisu jakikolwiek organ administracji może obecnie wydać wiążącą decyzję administracyjną. Akt taki byłby bowiem dotknięty wadą nieważności, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tej sytuacji, prawidłowo Kolegium zakończyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Przewodniczącego Zarządu Miasta B. z dnia 24 marca 1999 r., decyzją wydaną na podstawie art. 156 § 2 K.p.a. Podnieść ponadto należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem orzekania w tutejszym Sądzie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 585/10) Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 1 lutego 2010 r. i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Stosownie zaś do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie mógł więc dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powyższym wyroku. We wskazanym wyroku Sąd zobowiązał Kolegium do zbadania przesłanki rażącego naruszenia prawa i umotywowania zajętego stanowiska zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. W kontrolowanej decyzji Kolegium wypełniło wskazania Sądu, gdyż oceniło, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 26 października 2011 r., czy w stanie faktycznym i prawnym zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności, a swoje stanowisko przedstawiło w uzasadnieniu, które odpowiada normie prawnej wynikającej z art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.