II SA/Ol 694/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku Spółki A (zwanej dalej: Spółką) z dnia 7 sierpnia 2015r. o ustalenie warunków zabudowy, Burmistrz decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni bezdotykowej, dwustanowiskowej na działce nr [...] obr. [...] L., gmina L. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w O. postanowieniem z dnia [...] uzgodnił przedstawiony projekt decyzji, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej zwany RDOŚ) postanowieniem z dnia [...] odmówił uzgodnienia warunków zabudowy działki nr [...] obr. [...] L. dla planowanej inwestycji. Wskazano, że zamierzenie inwestycyjne pozostaje w sprzeczności z ograniczeniem obowiązującym na terenie [...] Parku Krajobrazowego, tj. z zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, określonym w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 34 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2005r. w sprawie Welskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 140, poz. 1646) dalej jako: rozporządzenie Nr 34. Działka nr [...], na której planowane jest usytuowanie myjni, zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej rzeki [...] oraz w odległości mniejszej niż 100 m od zbiornika wodnego znajdującego się w granicach działki nr [...]. Na postanowienie RDOŚ inwestor złożył zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W tej sytuacji Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie domagając się jej uchylenia i ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu podniesiono, że w związku z możliwością kontroli decyzji administracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz szeregiem naruszeń przy wydawaniu rozstrzygnięcia o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy przedwczesne było wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, skoro inwestor postanowił zmienić istniejący stan i przebudować stację paliw w celu podniesienia bezpieczeństwa ekologicznego przedsięwzięcia, co wynika z Raportu o oddziaływaniach na środowisko. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że odmowa wydania warunków zabudowy następuje, gdy inwestycja nie spełnia chociażby jednego z ustawowych wymogów, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ponadto związany ostatecznym rozstrzygnięciem organu uzgadniającego. Wobec tego organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję był związany negatywnym postanowieniem organów ochrony środowiska i nie miał kompetencji do sprawdzania, czy weryfikacji postanowień wydanych w postępowaniu uzgodnieniowym. Na podjęcie rozstrzygnięcia nie miał również wpływu fakt, że inwestor podjął decyzję o modernizacji istniejącej stacji paliw. Planowana inwestycja dotyczy nowej zabudowy (budowy myjni) i w stosunku do tego zamierzenia zostało podjęte rozstrzygnięcie. Na tę decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) dalej jako: k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku nieprawidłowej analizy zebranego materiału dowodowego oraz poprzez zaniechanie jego uzupełnienia; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Nr 34 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że Spółka nie spełnia warunków do ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]; - art. 17 ust. 1 pkt 7 ppkt a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1651) poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie można wybudować nowego obiektu budowlanego pomimo błędnego wyliczenia odległości budowy myjni od linii brzegu rzeki [...]. W uzasadnieniu ponownie podniesiono, że w związku z możliwością kontroli decyzji administracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz szeregiem naruszeń przy wydawaniu rozstrzygnięć o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy przedwczesne było wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem inwestor postanowił zmienić istniejący stan i przebudować stację paliw w celu podniesienia bezpieczeństwa ekologicznego przedsięwzięcia, co wynika z Raportu o oddziaływaniach na środowisko planowanej przebudowy istniejącej stacji paliw. Nadto inwestycja jest realizowana w ramach istniejącej już zabudowy. Burmistrz ustalił w drodze decyzji uwarunkowania zgody na realizację przebudowy istniejącej na tej samej działce stacji paliw, a zatem decyzja ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji również powinna zostać wydana. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów tej ustawy wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie z treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w art. 53 ust. 4 pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja położona jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego, a zatem decyzja o warunkach zabudowy na tym terenie mogła zostać wydana dopiero po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Zaznaczyć należy, że ustawodawca w art. 60 ust. 1, a także w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. używa zwrotu "decyzję wydaje się po uzgodnieniu". W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Oznacza to w praktyce zajęcie stanowiska co do zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych, np. w zakresie ochrony konserwatorskiej, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody i innych (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007r., sygn. II OSK 638/06, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) dalej jako: CBOSA. W rozpoznawanej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] odmówił uzgodnienia warunków zabudowy działki nr [...] obręb [...] L. dla planowanej inwestycji wskazując, że inwestycja ta pozostaje w sprzeczności z ograniczeniem obowiązującym na terenie [...] Parku Krajobrazowego, tj. zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, określonym w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 34 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2005r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Działka nr [...], na której planowane jest usytuowanie myjni bezdotykowej, dwustanowiskowej, zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej rzeki [...] oraz w odległości mniejszej niż 100 m od zbiornika wodnego znajdującego się w granicach działki nr [...]. Postanowienie RDOŚ zostało, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, która jest niezgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie ochrony przyrody. Inwestycja ta narusza zakaz wynikający z § 4 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Nr 34, jak również nie zostały spełnione przesłanki dopuszczające wyjątek od tej zasady, bowiem planowana myjnia nie jest obiektem służącym turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Odnośnie zarzutu błędnego wyliczenia odległości budowy myjni od linii brzegu rzeki [...] należy wyjaśnić, że kwestia ta była już rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po wniesieniu przez Spółkę skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd ten wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 694/16 stwierdził, że organ prawidłowo obliczył odległość planowanej inwestycji od brzegu rzeki [...] i zbiornika wodnego na działce ew. nr [...]; przeprowadzenie w tym celu wizji terenowej nie było zatem konieczne, ponieważ odległość ta może być obliczona przy wykorzystaniu stanowiącej załącznik do projektu decyzji mapy w skali 1:500. Z mapy tej wynika zaś niezbicie, że planowana inwestycja ma być zrealizowana w 100 m strefie ochronnej od linii brzegowej rzeki [...]. Mając powyższe na uwadze podnieść należy, że inwestor nie spełnił wszystkich wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zatem organy administracji publicznej były zobligowane do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Znaczenia nie ma również wydana przez organ I instancji we wcześniejszym okresie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy odnośnie przebudowy stacji paliw znajdującej się na tej samej działce co planowana myjnia. Zaaprobowanie przebudowy stacji nie oznacza bowiem, że w świetle obowiązujących aktualnie przepisów możliwe jest na tym terenie wybudowanie nowego obiektu myjni. Nadto w ocenie Sądu bezzasadne pozostają zarzuty naruszenia przepisów procesowych, gdyż organ II instancji orzekając w przedmiotowej sprawie zachował wszystkie zasady wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono przepisów prawa procesowego, wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 7 i 77 k.p.a. organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały jego rzetelnej oceny (art. 80 k.p.a.). W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.