II SA/Ol 698/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miłomłynie z dnia 11 marca 2016 r., Nr XXI/117/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Miłomłyn oraz dla fragmentu obrębu Tarda w Gminie Miłomłyn stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Miłomłynie w zakresie: - § 3 pkt 10, 11 i 14, § 9 ust. 4, § 9 ust. 6, § 9 ust. 7 pkt 1 i pkt 2, § 9 ust. 10 pkt 2, § 9 ust. 7 pkt 3, § 9 ust. 7 pkt 4, § 9 ust. 7 pkt 5, § 9 ust. 8 pkt 3c, § 9 ust. 10 pkt 1, § 9 ust. 10 pkt 3, § 13 ust. 2, § 13 ust. 7 pkt 4 a, § 13 ust. 7 pkt 20 a. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 25 kwietnia 2016 r. Wojewoda wywiódł skargę na uchwałę nr XXI/117/2016 Rady Miejskiej w Miłomłynie z dnia 11 marca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Miłomłyn oraz dla fragmentu obrębu Tarda w Gminie Miłomłyn. W złożonej skardze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 14, § 9 ust. 4, ust. 6, ust. 7 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4 i pkt 5, ust. 8 pkt 3c, ust. 10 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 oraz § 13 ust. 2 i ust. 7 pkt 4a i ust 7 pkt 20a tej uchwały podnosząc, że Rada Miejska w Miłomłynie w zapisach tych zdefiniowała pojęcie intensywności zabudowy w sposób odmienny niż czyni to ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zawarła w nich uregulowania, które zawierają powtórzenia i modyfikacje zapisów aktów wyższego rzędu i regulacje o charakterze informacyjnym, co jest niedopuszczalne w aktach prawa miejscowego. Według skarżącego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane być mają w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, gdyż plan miejscowy nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości bądź potencjalnych inwestorów. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie nie podzielając zarzutów ani argumentów zawartych w skardze. Na rozprawie przed Sądem w dniu 27 września 2016 r. skarżący wniósł dodatkowo o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 10 i 11 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty są zasadne. W pierwszej kolejności należy podnieść, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199 ze zm.), u.p.z.p., że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje zapis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), stanowiący, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W ocenie Sądu przy uchwalaniu kontrolowanego planu Rada dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności w części określonej w wyroku. Zwrócić należy uwagę w kontekście zakwestionowanych przepisów planu, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012r. (sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004) konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle tych wywodów uznać należy, że brak jest upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do tworzenia definicji lub doprecyzowywania pojęć ustawowych. Ponadto organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Wojewoda zarzucił, że Rada Miejska w Miłomłynie w § 3 pkt 9, 10, 14 zdefiniowała pojęcie intensywności zabudowy w sposób odmienny niż czyni to ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że Rada Gminy nie była uprawniona do regulowania, czy też doprecyzowania takich pojęć jak: wskaźnik intensywności zabudowy, powierzchnia całkowitej zabudowy i powierzchnia całkowita budynku. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. intensywność zabudowy stanowi "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". W zaskarżonym planie uregulowania te zostały sformułowane w sposób odmienny. W § 3 ust. 1 pkt 14 uchwały wskaźnik intensywności zabudowy został bowiem określony jako "parametr wyrażony jako udział powierzchni całkowitej zabudowy w powierzchni terenu działki budowlanej", co już stanowi modyfikację zapisu ustawowego. Dodatkowo w § 3 ust. 1 pkt 11 określono, że powierzchnia całkowitej zabudowy to suma powierzchni całkowitych budynków w obrębie działki budowlanej, a nie zabudowy – jak stanowi przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przy czym wskazać należy, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego zabudowa to nie tylko budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, ale także budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury. Ponadto w § 3 ust. 1 pkt 10 zdefiniowano powierzchnię całkowitą budynku jako "sumę powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji nadziemnych budynku", podczas gdy powołany przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zawiera ograniczenia wyłącznie do kondygnacji nadziemnych. Zatem powołane regulacje wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i naruszają w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 115, § 116, § 118, §136, § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002r. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 2015r., sygn. akt II SA/Wr 143/15, wyrok NSA z 28 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1562/13 oraz wyrok NSA z 16 lipca 2010r., sygn. akt II OSK 961/10, dostępne w Internecie). Należy przy tym pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle tych wywodów uznać należy, że brak jest upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do tworzenia definicji lub doprecyzowywania pojęć ustawowych. Ponadto, organ nadzoru, wniósł o stwierdzenie nieważności: § 13 ust. 7 pkt 4 a) i § 13 ust. 7 pkt 20 a) spornej uchwały. Organ nadzoru stwierdził, że tereny oznaczone w przedmiotowym planie, jako RPO "Tereny obsługi produkcji w gospodarstwach ogrodniczych" i MR "Tereny zabudowy zagrodowej", stanowią tereny użytkowane rolniczo - i odpowiadają "terenom obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich "oznaczonym RU i "terenom zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych" oznaczonym RM, załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz.1587) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tereny te obejmują użytki rolne, zgodnie z § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz.542). Wskazano, że § 13 ust. 7 pkt 4 a) i § 13 ust. 7 pkt 20 a) przedmiotowego planu, poprzez ustalenie możliwości wydzielenia na terenach MR działki budowlanej o minimalnej powierzchni 1500 m kw. oraz na terenach RPO o minimalnej powierzchni 1200 m kw., narusza przepis art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2010, nr 102, poz. 651). Zasadnie podniósł organ nadzoru, że ww. zapis planu miejscowego narusza przepis art. 93 ust. 2a wspomnianej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, jest dopuszczalny jedynie w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic miedzy sąsiadującymi nieruchomościami. Co do zasady zatem ustawodawca przewidział, że w odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, dopuszczalny jest podział nieruchomości tylko w przypadku, gdy ich powierzchnia po podziale wynosi co najmniej 0,3 ha. Jedyne wyjątki jakie w tym przepisie zostały przewidziane, dotyczą sytuacji, gdy podział nieruchomości następuje w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, gdyż w takim przypadku dopuszczalny jest podział nieruchomości na działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. Skoro zatem zakwestionowany zapis planu miejscowego przewiduje możliwość podziału nieruchomości przeznaczonej na cele rolne na działki o powierzchni minimalnej odpowiednio 1500 m kw. (tereny oznaczone w planie MR) lub 1200 m kw. (tereny oznaczone w planie RPO), to taki zapis pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zapis ten byłby dopuszczalny tylko w takim wypadku, gdyby w planie miejscowym przewidziano, że taką powierzchnię będą posiadały działki wydzielone w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości, bądź w celu regulacji granic miedzy sąsiednimi nieruchomościami. Z uwagi na to, że kwestionowany zapis planu takiego zastrzeżenia nie zawiera, słusznie organ nadzoru wywiódł, iż jest on niezgodny z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzić dodatkowo należy, że Rada Miejska w Miłomłynie sformułowała w zaskarżonym planie przepisy niezgodne z prawem, zawierające pojęcia nieostre oraz modyfikacje regulacji ustawowych, co musiało skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Do tych przepisów należą: 1) § 9 ust. 4 - ,,wszelkie działania, badania archeologiczne, prace ziemne i hydrotechniczne, procesy budowlane oraz podziały geodezyjne wymagają pozwolenia konserwatorskiego zgodnie z właściwymi przepisami odrębnymi"; 2) § 9 ust. 6 - "Procesy budowlane w granicach stanowisk archeologicznych lub związane z obiektami wpisanymi do rejestru zabytków lub pozostającymi w gminnej ewidencji zabytków należy prowadzić z uwzględnieniem przepisów odrębnych z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami"; 3) § 9 ust. 7 pkt 2) i ust. 10 pkt 2) - "nowe budynki, formy dobudowane nie mogą zaburzać wartości oraz ekspozycji budynków zabytkowych (wpisanych do rejestru zabytków i pozostających w gminnej ewidencji zabytków)"; 4) § 9 ust. 7 pkt 4) - "procesy budowlane muszą być poprzedzone właściwymi badaniami archeologicznymi, badaniami historyczno-konserwatorskimi dla określenia historycznej formy zagospodarowania terenu"; 5) § 9 ust. 7 pkt 5 "wszelkie działania, badania archeologiczne, prace ziemne, procesy budowlane oraz podziały geodezyjne należy prowadzić zgodnie z właściwymi przepisami odrębnymi z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami" ; 6) § 9 ust. 8 pkt 3c) - "możliwość rozbiórki budynków w sytuacjach uzasadnionych ich złym stanem technicznym, stwarzającym zagrożenie dla życia lub mienia ludzkiego, po wykonaniu dokumentacji konserwatorskiej"; 7) § 9 ust. 10 pkt 3 - "wszelkie działania, badania archeologiczne, prace ziemne, procesy budowlane należy prowadzić zgodnie z właściwymi przepisami odrębnymi z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami"; 8) § 9 ust. 7 pkt 1) - "zachowanie historycznego sposobu zagospodarowania terenów"; 9) § 9 ust. 7 pkt 3) - "architektura nowych obiektów winna odpowiadać historycznej zabudowie "; 10) § 9 ust. 10 pkt 1) - "zachowanie historycznego sposobu zagospodarowania terenów", 11) § 13 ust. 2) - "dopuszcza się podziały nieruchomości wzdłuż linii rozgraniczających tereny niezależnie od ustaleń dla poszczególnych terenów; w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się zmianę linii regulacyjnych dróg". Odnośnie do zapisów planu regulujących kwestie związane z zabytkami to wskazać należy, że zagadnienia te są szczegółowo określone w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446). Dlatego też zupełnie niepotrzebne są zapisy takie jak zawarte w § 9 ust. 4, stanowiące, że wszelkie działania, badania archeologiczne, prace ziemne i hydrotechniczne, procesy budowlane oraz podziały geodezyjne wymagają pozwolenia konserwatorskiego zgodnie z właściwymi przepisami odrębnymi. Podobne brzmienie mają pozostałe zakwestionowane przepisy § 9 zaskarżonej uchwały, które dublują bądź modyfikują regulacje ustawy o ochronie zabytków. Tymczasem, jak już wspomniano, określa ona szczegółowo kwestie związane z ochroną zabytków, na przykład w przepisie art. 3 pkt 15 definiując pojęcie otoczenia zabytków. W kontekście zaś § 13 ust. 2) uchwały, który stanowi, że dopuszcza się podziały nieruchomości wzdłuż linii rozgraniczających tereny niezależnie od ustaleń dla poszczególnych terenów; w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się zmianę linii regulacyjnych dróg, zwrócić należy uwagę na przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie, z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten przesądza o obowiązkowym jednoznacznym określeniu linii rozgraniczających tereny o różnych przeznaczeniu. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu nadzoru, że ww. zapisy planu dopuszczające podziały nieruchomości wzdłuż linii rozgraniczających tereny, są niejednoznaczne i mogą oznaczać niedopuszczalne przemieszczenie różnych funkcji. Trzeba mieć przy tym na uwadze specyfikę, rangę oraz funkcję regulacyjną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także obowiązek stosowania wobec zapisów planu, ścisłych zasad techniki prawodawczej. Zwrócić należy również uwagę na to, że plan miejscowy może stanowić podstawę rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Tym samym niezwykle istotne jest bardzo precyzyjne i jednoznaczne sformułowanie zapisów planu. Zapisy planu nie powinny być sformułowane nieściśle i niespójnie. Zgodzić się należy zatem, że o sprzeczności przedmiotowej uchwały z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza już sam sposób zakodowania norm w uchwale, uniemożliwiający jednoznacznie określenie przeznaczenia terenów. Powyższe zapisy zawierają uregulowania o charakterze otwartym, o dużej ogólności, wykraczające poza władztwo planistyczne Rady. Dotyczą one materii określonej przepisami. Przykładowo formułowanie obowiązku zachowania historycznego sposobu zagospodarowania terenów (§ 9 ust. 7 pkt 1) i obligowanie, żeby architektura nowych obiektów odpowiadała historycznej zabudowie (§ 9 ust. 7 pkt 3) jest zapisem niedookreślonym i zbyt otwartym, przez co zachodzi wątpliwość co do jego właściwej interpretacji. W sposób niedopuszczalny uregulowano też w przepisie § 9 ust. 8 pkt 3c) "możliwość rozbiórki budynków w sytuacjach uzasadnionych ich złym stanem technicznym, stwarzającym zagrożenie dla życia lub mienia ludzkiego, po wykonaniu dokumentacji konserwatorskiej". Zagadnienie określone w powyższym przepisie zostało już unormowane w przepisie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409), który stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Analiza pozostałych wymienionych zapisów planu, co do których orzeczono o stwierdzeniu nieważności, nie pozostawia wątpliwości co do ich wadliwości. Zawierają one bowiem bądź powtórzenia bądź modyfikacje przepisów ustawowych lub też określenia wieloznaczne czy też przepisy otwarte, których precyzyjna interpretacja byłaby niemożliwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 170/10, LEX nr 597353) wskazał, że zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do powołanego rozporządzenia w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.