II SA/Ol 7/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Ewa Wyszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2009 roku sprawy ze skargi A.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokata kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 19 września 2008r. A. U. wystąpił do Prezydenta Miasta o wydanie z urzędu decyzji o wyznaczeniu "koncesjonowanego śmieciarza na odbiór odpadów komunalnych za cenę zgodną z uchwałą Rady Miasta (nr IX/72/07) z dnia 18 kwietnia 2007r." Powołał jako podstawę prawna art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podając, że 1 sierpnia 2006r. spółka A. podniosła mu opłatę za odbiór odpadów komunalnych z 6, 78 zł do 25 zł. Od tego czasu nie ma on umowy ani urządzenia do zbierania odpadów komunalnych. Będąc właścicielem mieszkania i współużytkownikiem nieruchomości nie ma możliwości wywiązania się z obowiązku określonego w art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie, stwierdzając, że ustawodawca nie przewiduje wprost wyznaczenia decyzją administracyjną "koncesjonowanego śmieciarza na odbiór odpadów komunalnych", co powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. U., zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisów kpa. Odwołujący podniósł, iż Prezydent nie wykonał ustawowego obowiązku wydania decyzji w sprawie wyznaczenia odpowiedniego podmiotu odbierającego i wywożącego odpady od niego. Tym samym według niego zostały naruszone zasady kodeksu postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 i art. 7. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło o odmowie wyznaczenia zakładu będącego gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości za cenę zgodną z uchwałą Rady Miasta z dnia 18 kwietnia 2007r. Zdaniem Kolegium przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają Prezydentowi Miasta podstaw do wyznaczenia w drodze decyzji administracyjnej zakładu będącego gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Według Kolegium nie jest zatem możliwe ustalenie A. U. obowiązku uiszczenia opłat za odbieranie odpadów komunalnych, wysokości opłat wyliczonych z zastosowaniem stawek określonych w uchwale Rady gminy, terminów uiszczenia opłat, sposobu i terminów udostępniania urządzeń w celu ich opróżnienia, w oparciu o powołany w odwołaniu art. 6 ust. 7 ustawy o odpadach, bowiem warunkiem jego zastosowania jest zorganizowanie przez Gminę obowiązku odbierania odpadów komunalnych, co w przypadku A. Z. nie nastąpiło. Organ odwoławczy wskazał, że zorganizowanie obowiązku zbierania odpadów nie odbywa się w drodze decyzji administracyjnej. Jest to bowiem tzw. czynność materialno-techniczna. Skargę na decyzje organu odwoławczego wywiódł A. U., zarzucając jej naruszenie art. 15 i 138 kpa. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego organ zobowiązany był przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wydać w jego sprawie decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarżący domagał się, aby organ wydał decyzję o wyznaczeniu koncesjonowanego śmieciarza na odbiór odpadów komunalnych za cenę zgodną z uchwałą Rady Miasta z dnia 18 kwietnia 2007r. Z art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) wynika, że wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje z urzędu decyzję, w której ustala: 1) obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych; 2) wysokość opłat wyliczonych z zastosowaniem stawek, o których mowa w ust. 2; 3) terminy uiszczania opłat, o których mowa w pkt 1; 4) sposób i terminy udostępniania urządzeń lub zbiorników w celu ich opróżnienia. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż we wskazanym zakresie właściwy organ działa ex officio, czyli z urzędu, niezależnie od woli adresata. Wskazany przepis ma jednak zastosowanie tylko w kontekście art. 6 ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym gmina jest obowiązana zorganizować odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów, o których mowa w ust. 1(umowa korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych). W takiej sytuacji, tzn. braku posiadania umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawodawca dopiero nakłada na gminę obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych. Jednak zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, lecz czynności materialno-technicznej. Wynika to wprost z unormowań zawartych w art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdzie formę decyzji przewidziano jedynie dla zadań organu ustalonych w art. 6 ust. 7 ustawy, nie zaś w art. 6 ust. 6. Ponadto wydanie decyzji w trybie art. 6 ust. 7 ustawy możliwe jest jedynie w przypadku, gdy gmina zorganizuje odbieranie odpadów na podstawie art. 6 ust 6 ustawy, co ma miejsce w sytuacji, gdy dany podmiot nie jest w stanie udokumentować w formie umowy, że korzysta z usług zakładu lub przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący taki zakład lub przedsiębiorcę – jak słusznie zauważa organ odwoławczy – nazywa koncesjonowanym śmieciarzem. Dopiero brak takiej umowy i w związku z tym niemożność obierania odpadów od skarżącego przez zakład lub przedsiębiorstwo, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, spowoduje obowiązek gminy do podjęcia czynności wynikającej z art. 6 ust. 6 ustawy. Jak wskazano wyżej podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż taka czynność będzie tak zwaną czynnością materialno-techniczną (inna czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa), której podjęcie lub brak podjęcia może być kwestionowany w trybie ustawy – ppsa, która przewiduje stosowne środki prawne w celu badania legalności takich czynności podjętych przez organ lub bezczynności organu w tym zakresie. W tym miejscu można jedynie dodać, iż art. 6 ust. 6 ustawy koresponduje z art. 9a ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, iż prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany w terminie do 15 dnia po upływie każdego miesiąca sporządzić i przekazać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w poprzednim miesiącu zawarł umowy na odbieranie odpadów komunalnych, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w poprzednim miesiącu umowy uległy rozwiązaniu lub wygasły; wykaz zawiera imię i nazwisko lub nazwę oraz adres właściciela nieruchomości oraz adres nieruchomości. Tak więc organ gminy ma możliwość ustalenia, czy skarżący posiada stosowną umowę na odbiór odpadów komunalnych. Jeżeli chodzi natomiast o możliwość wydania decyzji, o której mowa w art. 6 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak wskazano wyżej taka decyzja może zostać wydana przez organ dopiero po zorganizowaniu przez gminę obowiązku odbierania odpadów w trybie art. 6 ust. 6, co w sprawie nie zaistniało. Tak więc brak było możliwości ustalenia przez organ decyzją wydaną na tej podstawie prawnej: obowiązku uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych, określenia ich wysokość stosownie do treści przepisu, terminu uiszczania opłat oraz sposobu i terminu udostępniania urządzeń w celu ich opróżnienia. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 17 marca 2009r. sygn. akt II SAB/Ol 58/08 wskazał skarżącemu, iż ustawodawca pozostawił potrzebę wydania decyzji w trybie przepisu art. 6 ust. 7 organowi. W takim przypadku organ samodzielnie rozstrzyga, czy podjąć postępowanie w sprawie, czy też nie. Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania. W przypadku, gdy norma prawa ustanawia zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynność organu w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym (tak: NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt. II OSK 1314/06). Na marginesie jedynie wskazać można, iż w oparciu o art. 182 kpa prokurator władny jest zobligować organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania opartego na zasadzie oficjalności, w celu wydania przez ten organ decyzji z urzędu, ale tylko gdy jest to konieczne do usunięcia stanu niezgodnego z prawem Podzielić należy także stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie był on zobowiązany i uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie administracyjne i wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy o żądaniu skarżącego. Z zasady dwuinstancyjności postępowania przyjętej w Kodeksie postępowania administracyjnego wynika bowiem, iż organ odwoławczy co do zasady winien wydać decyzje orzekającą co do istoty sprawy (jeżeli nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania odwoławczego lub postępowania pierwszej instancji, co w sprawie nie miało miejsca), organ ten bowiem rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania może nastąpić jedynie w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 kpa). Skoro w sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia takiego postępowania organ odwoławczy miał obowiązek orzec w sprawie merytorycznie. W związku z tym za nieuzasadnione należy uznać również zarzuty naruszenia art. 15 i 138 kpa. Mając powyższe na uwadze skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.