II SA/Ol 7/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014r. sprawy z skargi R. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. L. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki i budowy przegrody oddzielającej taras w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej na granicy działek nr "[...]" i nr "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]", przez S. R. Postanowieniem z dnia "[...]" nałożono na S. R. obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wraz z inwentaryzacją wykonanej przegrody oddzielającej taras w budynku jednorodzinnym o zabudowie bliźniaczej na granicy działek "[...]’ i "[...]’ przy ul. "[...]" w "[...]". W uzasadnieniu podano, że z ustaleń organu wynika, że przedmiotowa przegroda została zdemontowana za obopólną zgodą współwłaścicieli budynku, tj. S. R. oraz J. i R. L. w "[...]" przez firmę dokonującą naprawy dachu i tarasu. Nową przegrodę o grubości 12 cm z cegły pełnej wykonał S. R. w "[...]". Wskazano, że na wykonanie tych robót inwestor nie posiadał zgody właściwego organu, a analiza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwala na stwierdzenie, że tego rodzaju roboty nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na ich wykonanie. W związku z tym wszczęto postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Na skutek zażalenia wniesionego przez S. R. postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił przedmiotowe postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie roboty zostały zakończone. Zatem nie było podstawy do ich wstrzymywania, a przywołany w podstawie prawnej art. 50 ust. Prawa budowlanego jest niewłaściwy. Podano, że podstawą do nałożenia przedmiotowego obowiązku może być art. 81c Prawa budowlanego i ten przepis winien być powołany w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto wskazano, że w postanowieniu brak jest wyczerpującego uzasadnienia nałożenia obowiązku ekspertyzy technicznej. Wyjaśniono przy tym, że pracownicy organów nadzoru budowlanego co do zasady samodzielnie winni dokonać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego, a przepis art. 81c Prawa budowlanego winien być stosowany, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, np. w przypadku obiektów o skomplikowanej konstrukcji technicznej. Podniesiono ponadto, że ścianka działowa (przegroda) odgradzająca taras w budynku mieszkalnym nie jest wymieniona w przepisach art. 29-31 Prawa budowlanego. Wskazano, że zrealizowane roboty nie są także remontem, ani bieżącą konserwacją. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" orzekł o braku podstaw do wydania dla S. R. nakazu wykonania robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie przegrody oddzielającej taras w zabudowie bliźniaczej na granicy działek nr "[...]" i "[...]" w miejscowości "[...]" ul. "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że stan techniczny wykonanej przegrody nie budzi zastrzeżeń, a w związku z tym w zakresie wykonanych robót budowlanych nie zachodzi potrzeba nakładania na inwestora obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyjaśniono, że podstawa nałożenia takiego obowiązku zachodzi wyłącznie w przypadku, gdy istnieją przesłanki do podjęcia działań naprawczych w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych ze względu na ich niezgodność z przepisami, w tym w szczególności z przepisami techniczno - budowlanymi. W rozpatrywanej sprawie takie przesłanki nie wystąpiły, a w związku z tym nie ma podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności, bądź robót naprawczych. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R. L. Podniósł, iż wykonana ścianka powoduje dewastację jego części budynku (wilgoć, zagrzybienie, a w okresie zimowym zaleganie śniegu - strona północna) oraz że narusza jego dobra osobiste, gdyż poprzez samowolne działanie inwestor wszedł na jego część budynku. Zarzucił, że postępowanie prowadzone jest tendencyjnie. Kontrole prowadzone były najpierw u sąsiada, a potem przedkładano mu gotowy protokół do podpisania. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie kontroli nieruchomości należącej do skarżącego w celu weryfikacji podnoszonych zarzutów. Wskazano, że słusznie zastosowano przepis art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z obowiązującym orzecznictwem sądowym dopuszcza się możliwość wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sytuacji stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi standardami. Podano, że z materiału dowodowego wynika, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, a zatem nie było podstaw do nakazania, w drodze decyzji, wykonania czynności, które doprowadzą je do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących dewastacji części budynku (wilgoć, zagrzybienie) wyjaśniono, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu "[...]" nie zaobserwowano zawilgoceń i zagrzybień powierzchni przegrody i ścian budynku, ani po stronie S. R., ani po stronie R. L. Co do kwestii własnościowych wyjaśniono, że nie mogą być one rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż legalizacja robót budowlanych w tym trybie polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W związku z tym może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądami powszechnymi. Skargę na powyższą decyzję wywiódł R. L. Podniósł, że czuje się pokrzywdzony działaniami podejmowanymi organy nadzoru budowlanego. Wskazał, że mając niezaprzeczalne dowody naruszenia jego własności osobistej i przepisów Prawa budowlanego, jak również w związku z ponoszonymi stratami przez działanie sąsiada, domaga się doprowadzenia samowolnie wybudowanej ścianki do stanu zgodnego z prawem. Podał, że ścianka oddzielająca taras jest dla niego uciążliwa - powoduje szkody w jego części budynku, a zwłaszcza w okresie jesienno - zimowym. Zakwestionował fakt zwolnienia inwestora z obowiązku przedłożenia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją wykonanej przegrody oddzielającej tarasy, bowiem w ocenie skarżącego przedmiotowa ścianka jest dużym obciążeniem dla konstrukcji istniejącego tarasu. Wyjaśnił, że kontrola przeprowadzona w dniu "[...]" nie mogła wykazać zawilgocenia, ponieważ stare zawilgocenie zlikwidował, a nie mogło się pojawić nowe z powodu utrzymującej się słonecznej pogody. Skarżący zarzucił, że organ zalegalizował samowolę budowlaną wykonaną przez sąsiada, który popełniając przestępstwo budowlane nie ponosi żadnych konsekwencji. Wskazał, że działanie organów nadzoru budowlanego spowodowało u niego materialne, jak i moralne krzywdy. Ponadto przedmiotowe roboty zostały wykonane bez żadnych uzgodnień, z naruszeniem dóbr osobistych skarżącego. Natomiast organy nie dokonały pomiarów przesunięcia ścianki na jego stronę tarasu, a także że wyraziłby zgodę na ścianę typu lekkiego z możliwością odprowadzenia opadów z tarasu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 5 marca 2014r. uczestnik postępowania S. R. wyjaśnił, że postanowił postawić przegrodę murowaną zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a na jej postawienie skarżący wyraził zgodę. Podał, że przed rozpoczęciem prac konsultował się w Starostwie Powiatowym i w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w "[...]" i uzyskał informację, że nie musi mieć zgody sąsiada, czy zezwolenia, tylko musi zachować normy budowlane, czyli przegroda nie może przekroczyć 2,20 m. Wyjaśnił, że postawiona przegroda ma wysokość 2,12 m i w całości jest posadowiona na jego części tarasu. Od strony skarżącego jest otynkowana i wygląda estetycznie. Podał, że skarżący jest jego szwagrem. Wyjaśnił, że przegrodę wykonał, aby zapewnić rodzinom spokój i prywatność. Odnośnie zawilgocenia wskazał, że nie ma go, gdyż spadek jest w stronę rynny deszczowej, a w okresie zimowym wilgoci zapobiegnie zgarnianie śniegu z tarasu. Co do naruszenia konstrukcji tarasu wskazał, że przegroda stoi na ściance nośnej oddzielającej tarasy. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 27 maja 2014r. skarżący podtrzymał skargę oraz podał, że chciałby, aby zburzyć murowaną ściankę działowa i postawić ściankę o lekkiej konstrukcji z prześwitem z dołu i z boku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Na wstępie należy zauważyć, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz.267, dalej jako: k.p.a.) podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. To z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek takiego rozstrzygania sprawy administracyjnej spoczywa tak na organie administracji I instancji, jak i w zakresie wyznaczonym przez art. 136 k.p.a. na organie odwoławczym. Z kolei dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że winno ono zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że organ II instancji nie uczynił zadość powołanym wyżej przepisom postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy zgodzić się ze skarżącym, że organ nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez niego w odwołaniu. Analiza przedłożonych akt administracyjnych wskazuje bowiem, że organ odwoławczy ustalając, że ścianka działowa (przegroda oddzielająca taras) nie powoduje zawilgocenia ścian budynku oparł się w zasadzie na jednym dowodzie, tj. wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu "[...]", dokonanej w trybie art. 136 k.p.a. przez organ I instancji. Z treści sporządzonego w trakcie kontroli protokołu wynika zaś, że nie stwierdzono zawilgoceń oraz zagrzybienia powierzchni ściany, niemniej jednak zaznaczono, że w dniu kontroli nie było opadów. Ponadto do protokołu dołączono zdjęcie przekazane przez skarżącego, które obrazuje zawilgocenia części ściany i płyty tarasowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał zatem, że nie zaobserwowano zawilgoceń i zagrzybienia powierzchni i ścian budynku, ani po stronie skarżącego, ani po stronie inwestora. Jednakże organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności, że zawilgocenia takie występują, a przede wszystkim nie wyjaśnił, czy sposób posadowienia przedmiotowej ścianki ma wpływ na wskazywane przez skarżącego zawilgocenie ściany, czy też takiego wpływu nie ma. Ponadto organ nie odniósł się do zarzutu skarżącego, czy posadowienie przedmiotowej ścianki ma jakikolwiek wpływ na obciążenie konstrukcji tarasu. Wyjaśnienie tych okoliczności z kolei ma znaczenie dla oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Przy czym podkreślić należy, że powyższe ustalenia mogą być dokonane wyłącznie przez organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie administracyjne. Sąd administracyjny nie rozstrzyga bowiem sprawy merytorycznie, a jedynie – jak wskazano wyżej – bada legalność zaskarżonej decyzji. W związku z tym nie może odnieść się do zarzutów, które nie zostały zweryfikowane – zgodnie z wyżej wskazanymi wymogami - na etapie postępowania administracyjnego. Ponadto jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 czerwca 2013r. (sygn. akt II SA/Kr 316/11, publik w Internecie) zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Z kolei wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero, jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.s.