II SA/Ol 7/15

Dnia 12 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Purda z dnia 26 września 2014 r., Nr XLII/285/2014 w przedmiocie określenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 3, § 7, § 9 i § 11 w zakresie wyrazów: "wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wypłaty świadczenia" II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu. Uchwałą nr XLII/285/14 z dnia 26 września 2014 r., Rada Gminy Purda określiła wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Wojewoda Warmińsko–Mazurski, w skardze, złożonej do tut. Sądu na powyższą uchwałę, wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 3, § 7, § 9 i §11 w zakresie sformułowania "wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wypłaty świadczenia". Organ nadzoru podniósł, że w § 3 uchwały Rada Gminy postanowiła, iż osobom i rodzinom, których dochód przekracza kryterium dochodowe o którym mowa w § 2, może zostać przyznany zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie pod warunkiem zwrotu w całości. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje co do zasady osobom lub rodzinom spełniającym kryterium dochodowe. Odstępstwa od tej reguły przewidziane zostały jedynie w: art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91 ustawy. W wyjątkowych przypadkach, zasiłki mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające określone w ustawie kryteria dochodowe, lecz takim wyjątkiem nie jest zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie. Rada gminy nie może modyfikować ustawowych regulacji, dotyczących przesłanek przyznawania pomocy. Wojewoda Warmińsko – Mazurski podniósł ponadto, że w § 7 uchwały, Rada Gminy postanowiła, iż jednorazowy zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie przyznawany jest na podstawie decyzji administracyjnej, a w § 9 - że wysokość kwoty podlegającej zwrotowi oraz warunki i termin spłaty, określa się w decyzji o przyznaniu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Powyższymi zapisami uregulowano kwestie proceduralne, dotyczące wydawania decyzji administracyjnej oraz jej elementów składowych, pomimo iż takie uprawnienie nie wynikało z art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym brak było podstaw do uchwalenia elementów, które ma zawierać decyzja administracyjna. W ocenie organu nadzoru, koniecznym było również wyeliminowanie z obrotu prawnego § 11 uchwały w zakresie sformułowania "wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wypłaty świadczenia", gdyż ustalenie przez radę gminy obowiązku zwrotu zasiłku z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia wypłaty świadczenia w razie wykorzystania zasiłku niezgodnie z przeznaczeniem, było sprzeczne z prawem. Organ podkreślił, że wysokość kwoty podlegającej zwrotowi winna być taka sama, jak określona w decyzji przewidującej zwrot świadczenia i nie można jej powiększać o dodatkowe opłaty, w tym odsetki ustawowe. Zgodnie z art. 359 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.), odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Ustawa o pomocy społecznej nie upoważnia Rady Gminy do wprowadzenia w ramach uchwały określającej tryb zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, uprawnienia do wyciągnięcia wobec osób, które otrzymały taką pomoc, konsekwencji w postaci obowiązku zapłaty przez nie przedmiotowych odsetek. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Purda wniosła o jej uwzględnienie, uznając ją za uzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako"u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl zaś art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa, będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. Istotne jest także, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego, a do takich należy zaskarżona uchwała, organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Przepisy prawa miejscowego mają charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw, gdyż w Konstytucji RP nie zawarto delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, Rada Gminy zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji, wynikających z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, przestrzegając trybu stanowienia prawa miejscowego, określonego w przepisach tej ustawy, jak też właściwości organów. W § 2 zaskarżonej uchwały, Rada Gminy zdecydowała, że osobom lub rodzinom spełniającym kryteria dochodowe określone w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.) może być przyznany jednorazowy zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie się. W § 3 zaskarżonej uchwały Rada uchwaliła ponadto, że osobom i rodzinom, których dochód przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w § 2, może zostać przyznany zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie pod warunkiem zwrotu w całości. Należy zauważyć, że ustawodawca, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przewidział, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje tylko osobom lub rodzinom spełniającym kryterium dochodowe, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91. Wyjątki określone w tych przepisach, dotyczą przyznania określonych świadczeń z pomocy społecznej osobie albo rodzinie, niezależnie od uzyskiwanego dochodu, lub o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. W wyłączeniu tym nie mieści się jednak zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie. Rada gminy, jak organ stanowiący prawo na obszarze gminy, nie mogła zmienić norm ustawowych, dotyczących przesłanek przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Odnosząc się do kwestii prawidłowości § 7 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym jednorazowy zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie przyznawany jest na podstawie decyzji administracyjnej oraz § 9 przewidującego, że wysokość kwoty podlegającej zwrotowi oraz warunki i termin spłaty określa się w decyzji o przyznaniu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, należy podzielić ocenę organu, że przepisy te wykraczają poza ustawowe upoważnienie, zawarte w art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia, w drodze uchwały, wysokości oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Zgodnie z generalną klauzulą kompetencyjną, zobowiązującą jednostki samorządu gminnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych", zawartą w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), rada gminy nie ma prawa do samoistnego, to jest nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych określonym organom gminy. Rada Gminy, nie mając upoważnienia ustawowego, określiła formę przyznania pomocy w celu ekonomicznego usamodzielnienia się i treść takiej decyzji. Z art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej nie wynika jednak upoważnienie do określenia kwestii proceduralnych, dotyczących wydania decyzji administracyjnej i jej elementów składowych. Wskazać również należy, że o formie przyznania zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie się rozstrzyga art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Również bez ustawowego umocowania, Rada Gminy w § 11 zaskarżonej uchwały przewidziała, że wykorzystywany niezgodnie z przeznaczeniem zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie podlega natychmiastowemu zwrotowi "wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wypłaty świadczenia". Zasadnie Wojewoda wywiódł, że wysokość kwoty podlegającej zwrotowi winna być taka sama, jak określona w decyzji przewidującej zwrot świadczenia i nie można jej powiększać o dodatkowe opłaty, w tym odsetki ustawowe. Ani bowiem art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, ani też art. 96 ust. 4 tej ustawy, uprawniający do określenia zasad zwrotu wydatków z pomocy społecznej, nie upoważniają bowiem Rady Gminy do wprowadzenia - w ramach uchwały określającej tryb zwrotu zasiłku z pomocy społecznej – konsekwencji, w postaci obowiązku zapłaty odsetek od zasiłku przyznanego w celu ekonomicznego usamodzielnienia przez osoby, które zobowiązane są do zwrotu tego świadczenia. Wobec powyższego, Sąd - kontrolując zaskarżoną uchwałę we wskazanym wyżej zakresie - stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), stwierdził w pkt. I wyroku, nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3, § 7, § 9 i § 11 w zakresie wyrazów: "wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wypłaty świadczenia". O wstrzymaniu wykonania uchwały w zaskarżonej części orzeczono w pkt. II wyroku, na podstawie art. 152 tej ustawy