II SA/Ol 702/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi Agencji na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Starosta "[...]" decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnej, położonej w obrębie "[...]", gm. "[...]", oznaczonej nr geod.: "[...]" o łącznej powierzchni "[..]" na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego – Spółki A. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 1 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, 2 i 3, art. 4 ust. 1, 2 i 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651ze zm.). Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w "[...]" Filia w "[...]" odwołała się od pkt 4 sentencji przedmiotowej decyzji, w którym Starosta "[...]" zobowiązał ANR do przekazania 25% środków uzyskanych z każdej raty rocznej liczonej wraz z odsetkami, na rzecz Powiatu "[...]". W odwołaniu Zastępca Dyrektora ANR wskazał, że art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie może stanowić podstawy do zobowiązania Agencji do wpłaty 25% środków uzyskanych z opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, na rzecz Powiatu "[...]". Wskazując na powyższe ANR wniosła, jak na wstępie, tj. o uchylenie pkt 4 decyzji lub o uchylenie decyzji w całości. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Argumentował m.in., że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. W decyzji właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stosując się odpowiednio do przepisów art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na wniosek użytkownika wieczystego z dnia "[...]" Starosta "[...]" wszczął procedurę administracyjną w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zlecił również ustalenie wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego przyjętego do aktualizacji opłaty rocznej w "[...]". W pkt 4 sentencji decyzji z dnia "[...]" Starosta zobowiązał Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział w "[...]" do przekazania 25% środków uzyskanych od opłaty określonej w pkt 2 tej decyzji, na rzecz Powiatu . Wojewoda podniósł, iż błędnie w odwołaniu Agencja wskazała, iż organ orzekający – Starosta "[...]" ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w wysokości "[...]", która winna być wnoszona w ratach na rachunek Agencji Nieruchomości Rolnych. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca zrezygnował bowiem z rozłożenia opłaty na raty, co prawidłowo uwzględnił w decyzji starosta. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl powyższego artykułu, od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25% środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Wskazał, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 99/08, iż uprawnienia właścicielskie do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługują bezspornie Skarbowi Państwa, a Agencja Nieruchomości Rolnych wykonuje wyłącznie powierzone jej prawo własności i inne prawa rzeczowe na jego rzecz, w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (j.t. z 2012r., Dz. U. poz.1187ze zm.). Opłata należna z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została uznana za przychód z działalności w zakresie gospodarowania i rozporządzania mieniem Zasobu przez ANR, natomiast w myśl wyżej cytowanego art. 23 ust. 3 powiatowi przysługuje prawo do żądania przekazania 25% środków uzyskiwanych przez Skarb Państwa z tytułu opłaty wskazanej w art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Dlatego też należy uznać, iż Starosta "[...]" prawidłowo w zaskarżonej decyzji zobowiązał Agencję Nieruchomości Rolnych do przekazania 25 % środków na wskazane konto Powiatu. Skargę na decyzję Wojewody z dnia "[...]" wywiodła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w "[...]" Filia w "[...]", żądając jej uchylenia. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w zw. z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Argumentowała m.in., że art. 4 ust. 14. ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi o odpowiednim stosowaniu art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według treści § 156 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) jeżeli daną instytucję prawną reguluje się całościowo, a wyczerpujące wymienienie przepisów prawnych, do których się odsyła, nie jest możliwe, można wyjątkowo odesłać do przepisów określonych przedmiotowo, o ile przepisy te dadzą się w sposób niewątpliwy wydzielić spośród innych; przepis odsyłający formułuje się w postaci: "Do ..... (określenie instytucji) stosuje się odpowiednio przepisy o...(przedmiotowe określenie przepisów).". Jeśli przepis, do którego odsyła się, normuje inną instytucję prawną, to w przepisie odsyłającym używa się zwykle sformułowania o odpowiednim stosowaniu. Tak pojmowany aspekt formalny nie wyjaśnia jednak w pełni istoty "odpowiedniego" stosowania prawa. Należy bowiem uwzględnić konsekwencje tego, że przepis, który ma być odpowiednio stosowany, jest źródłem normy kierowanej do dwóch zakresów odniesienia. Pierwszy reguluje instytucję prawną, z którą przepis odesłania jest bezpośrednio związany. Drugi zakres odniesienia obejmuje regulację innej instytucji, przy której normowaniu zamieszczono przepis odsyłający. Przy ustalaniu sposobu dostosowania normy w drugim zakresie odniesienia, niezbędne staje się wykorzystanie zasad wykładni systemowej i funkcjonalnej. Te zaś skłaniają do przyjęcia, że stosowanie normy w drugim zakresie odniesienia, chociaż "odpowiednie", powinno nastąpić w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jakim funkcjonuje ona w pierwszym zakresie. Z powyższego wynika, że zastosowanie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako źródła normy odniesienia wskazanego w art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, należy dokonać przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej, w sposób najbardziej zbliżony do tego w jakim art. 23 ust. 3 funkcjonuje i reguluje instytucję prawną, z którą jest bezpośrednio związany, t.j. z ustawą o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 23 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że przepis art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie tylko do przekształcanych nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodarują starostowie. Dodatkowo podniosła, iż przyjmując, że kwota określona w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 ust.14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przysługuje powiatowi niezależnie od tego, czy przekształcana nieruchomość Skarbu Państwa jest nieruchomością powierzoną staroście do gospodarowania, prowadziłoby do wniosku, że kwota ta stanowiłaby opłatę za wydanie decyzji administracyjnej, a nie z tytułu gospodarowania powierzoną nieruchomością. Tym samym nie ma podstaw prawnych do zobowiązywania Agencji do przekazywania na rzecz Powiatu "[...]" 25% środków uzyskanych z każdej raty rocznej z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W następstwie tak sprawowanej kontroli, której przedmiotem jest decyzja, Sąd wydaje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") lub też stosownie do art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że poza sporem pozostaje, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa"), które uprawniały do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości rolnej w prawo własności. Poprawnie także wyliczono wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, jak również wskazano podmiot, na rachunek którego kwota ma zostać uiszczona, a mianowicie Agencja Nieruchomości Rolnych. Przedmiotem przekształcenia w niniejszej sprawie była nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w stosunku do której wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych Skarb Państwa powierzył Agencji Nieruchomości Rolnych. Skoro przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa to oznacza to, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarb Państwa powierzył Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do tego mienia. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Agencja obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nim związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne. W związku z tym – zdaniem składu orzekającego – obowiązek uiszczenia opłaty jest skorelowany ze zdarzeniem w postaci przejścia prawa własności nieruchomości. Jest poza sporem, że "dotychczasowym właścicielem", w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa, a opłata należna z tytułu przekształcenia wynika z wyzbycia się prawa własności. Prawo do opłaty z tytułu przekształcenia mieści się w pojęciu uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, a te zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa wykonuje Agencja (por. wyrok z dnia 15 października 2007 r., sygn. II SA/Łd 544/07 i wyrok z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 99/08). Istota problemu w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w sytuacji gdy przekształceniu podlega nieruchomość pozostająca w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa do opłaty z tytułu przekształcenia znajduje zastosowanie art. 4 ust. 14 ustawy. Przepis ten stanowi "Do wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami", a art. 23 ust. 3 tej ostatniej ustawy "Od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu – nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1 (Zasób Nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodarują starostowie), a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste oraz od odsetek wnoszonych za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości". Artykuł 4 ust. 14 ustawy stanowi więc o odpowiednim stosowaniu art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do opłat z tytułu przekształcenia. Ustawa o przekształceniu odnosi się w równym stopniu do nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodarują starostowie jak i do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, w tym Agencja Nieruchomości Rolnych. W związku z tym art. 4 ust. 14 ustawy przekształceniowej, mimo że pozostaje w związku z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy wszystkich nieruchomości za których przekształcenie pobierana jest opłata. Odnosząc się do zarzutu Agencji należy podkreślić, że art. 4 ust. 14 ustawy przekształceniowej przewiduje odpowiednie stosowanie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce, a nie stosowanie tego przepisu wprost. Nadto Agencja nie dostrzegła, że ograniczenie przedmiotowe w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości o których mowa w art. 23 ust. 1 dotyczy wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawczego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa. Nie dotyczy natomiast wpływów osiąganych z opłat uzyskiwanych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oraz odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności. Opłata z tytułu przekształcenia stanowi substytut opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (tutaj odpowiednie stosowanie), a więc ograniczenie związane z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do niej się nie odnoszą. W świetle art. 4 ust. 14 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy przekształceniowej oraz art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać, że skarga jest nieuzasadniona. Należy ponadto zauważyć, iż w świetle art. 4 ust. 14 ustawy przekształceniowej od wpływów z tytułu odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochody powiatu, na terenie którego znajdują się te nieruchomości. Oznacza to, że 1/4 część należnej opłaty z tytułu przekształcenia stanowi dochód powiatu i w rozliczeniu powinna się znaleźć na rachunku Starostwa Powiatowego. Potrącenie 25 % środków uzyskiwanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia (art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie jest potrąceniem w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Nie można bowiem przyjąć jakie podmioty, w takiej sytuacji byłyby jednocześnie dłużnikami i wierzycielami, ani że każda z nich mogłaby potrącić swoją wierzytelność z wierzytelności drugiej. Prawo do 25 % należnej opłaty z tytułu przekształcenia stanowiącej dochód powiatu wynika z tego samego stosunku administracyjnego w zakresie którego orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego i opłacie. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że o tym prawie (uprawnieniu) orzeka się w drodze administracyjnej i to w drodze decyzji. Przemawia za tym treść całego art. 4 ustawy przekształceniowej, który zawiera – oprócz ust. 14 – szereg innych regulacji stanowiących bezpośrednie podstawy do konkretnych rozstrzygnięć decyzji przekształceniowej. Skoro więc organy orzekające były uprawnione do umieszczenia w kontrolowanej decyzji rozstrzygnięcia przewidzianego art. 4 ust. 14 ustawy przekształceniowej, co oznacza, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.