II SA/Ol 704/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi H. G. – Przedsiębiorstwa A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów oddala skargę Decyzją z dnia 6 sierpnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wymierzył inwestorowi – "[...]" H.G. spółka jawna w A., karę w wysokości 75.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku wieży ciśnień. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 17 września 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi H.G. na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 5.100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd zarzucił organom administracji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1 K.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, art. 79 § 1 K.p.a., gdyż świadków przesłuchano przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a także art. 107 § 3, gdyż treść uzasadnień decyzji organów obu instancji nie odpowiadała wymogom określonym w tym przepisie. Wskazał także, że rozstrzygnięcie w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno zapaść w formie postanowienia, wadliwie zatem rozstrzygnięto sprawę w formie decyzji. Sąd podniósł ponadto, że zmieniony w 2004 r., tj. po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ograniczył możliwość ustalania obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie do obiektów wznoszonych na podstawie pozwolenia na budowę i zaliczonych do jednej z kategorii wyszczególnionych w art. 55 Prawa budowlanego. Sąd wywiódł także, że użyte w art. 55 i w art. 54 Prawa budowlanego pojęcie wzniesienia obiektu budowlanego należy rozumieć jako powiększenie obiektu budowlanego, jego odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Nakazał organom administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważenie czy z uwagi rodzaj wykonanych przez inwestora robót budowlanych, obowiązany on był uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54, art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), ponownie wymierzył inwestorowi karę w wysokości 75.000,00 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku wieży ciśnień i zobowiązał do jej zapłaty w terminie siedmiu dni od daty doręczenia postanowienia. Organ pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu, że rozpoczęcie użytkowania przebudowanej i nadbudowanej wieży widokowej z kawiarnią nastąpiło bez zgłoszenia zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania właściwemu organowi. Podał, że obiekt ten po przebudowie był użytkowany od maja 2007 r. Powyższy fakt potwierdzają wpisy gości w księdze pamiątkowej wyłożonej w holu budynku oraz publikacje w "G.G.", zawarte w wydaniach z: 30 kwietnia - 6 maja 2007 r., 31.05 - 5.06.2007 r. i 6-13 czerwca 2007 r., z których wynika, że otwarcie wieży ciśnień odbyło się 2 maja 2007 r., a od dnia 26 maja 2007 r. została ona udostępniona jako punkt widokowy. Organ ustalił także, że obiekt ten był wyłączony z użytkowania na czas budowy. Przesłuchani w sprawie świadkowie: T.C. pełniący funkcję kierownika budowy i M.W. - inspektor nadzoru inwestorskiego oświadczyli, że w trakcie przebudowy z wieży zostały usunięte wszystkie urządzenia i instalacje, wyburzono istniejące stropy i pozostawiono jedynie zewnętrzne ściany konstrukcyjne i dach. Nie było zatem możliwości użytkowania obiektu, a na jego terenie znajdowali się jedynie pracownicy wykonujący roboty budowlane. Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że decyzją z dnia 10 lipca 2003 r. nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Decyzją zmieniającą z dnia 28 maja 2007 r. pozostawiono ten warunek, pomimo wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, przewidującej w art. 55 pkt 1 obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tylko w przypadku obiektów budowlanych zaliczonych do określonej kategorii. W ocenie organu, wykonane w istniejącym obiekcie budowlanym, w ramach udzielonych pozwoleń na budowę, prace związane z przebudową, nadbudową i zmianą sposobu użytkowania, stanowiły budowę zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego bowiem inwestor nadbudował nad wieżą ciśnień kopułę szklaną na konstrukcji aluminiowej, podwyższając ten obiekt o 3,99 m., a zakres przeprowadzonych robót wymagał od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego w sprawie miał zastosowanie art. 54 Prawa budowlanego. Nie naruszono natomiast art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż roboty budowlane zostały wykonane w istniejącym budynku. W tym stanie faktycznym i prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zastosowanie ma art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, obligujący do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Podał ponadto sposób wyliczenia wysokości nałożonej kary. W złożonym zażaleniu H.G. – "[...]" wywiódł, że skoro art. 55 Prawa budowlanego tworzy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu wzniesionego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie dotyczy robót budowlanych wykonanych na podstawie takiej decyzji w istniejącym już obiekcie. Po wykonaniu przedmiotowych robót nie musiał więc uzyskać pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, gdyż te prace nie dotyczyły wznoszonego obiektu. Decyzją Starosty G. z dnia 10 lipca 2003 r., zmienioną decyzją z dnia 28 maja 2007 r., uzyskał bowiem zezwolenie na wykonanie prac budowlanych i adaptacyjnych w istniejącym obiekcie budowlanym. Ponadto stwierdził, że stosowanie przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane kary za przystąpienie do użytkowania bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ograniczone zostało do obiektów wznoszonych na podstawie pozwolenia na budowę i zaliczonych do wskazanych w tym przepisie kategorii obiektów budowlanych. Postanowieniem z dnia 25 maja 2010 r., W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że zakres wykonanych prac nie obligował inwestora do uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania wieży pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w art. 55 Prawa budowlanego. Stwierdził, że prace wykonane przy zmianie sposobu użytkowania wieży ciśnień na widokową stanowiły budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Nadbudowa obiektu o szklaną kopułę, podwyższającą obiekt o 3,99 m, mieści się w definicji budowy. Organ odwoławczy wywiódł, że pojęcie "wzniesienia" jest synonimem pojęcia "budowa" w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i nie musi dotyczyć tylko obiektów nowopowstałych. W związku z powyższym, pomimo braku obowiązku uzyskania pozwolenia na użyłkowanie, inwestor powinien był zawiadomić właściwy organ o zamiarze przystąpienia do użytkowania wieży widokowej przed faktycznym przystąpieniem do użyłkowania. Organ odwoławczy podał, że bezspornie na dzień przeprowadzania kontroli z udziałem inwestora, tj. 31 lipca 2007 r. wieża widokowa była użytkowana. Ponadto, w toku prac związanych z przebudową, obiekt ten był całkowicie wyłączony z użytkowania, gdyż w wyniku prowadzonych robót pozostawiono jedynie konstrukcję ścian zewnętrznych z dachem. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie dowodzi, że inwestor przystąpił do użyłkowania wieży widokowej wbrew art. 54 Prawa budowlanego, co obligowało do zastosowania art. 57 ust. 7 tej ustawy. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że zapoznanie strony z treścią protokołów przesłuchań świadków, o przesłuchaniu których inwestor nie został zawiadomiony, nie było prawidłowe. W ocenie tego organu nie naruszono jednak przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik prawy. W złożonej skardze H.G. zarzucił, że dokonana przez organy administracji interpretacja art. 54 Prawa budowlanego jest nieprawidłowa i krzywdząca. Zdaniem skarżącego, w przepisie tym chodzi o zakończenie wyłącznie budowy a nie innych robót budowlanych. Zatem, obowiązek zawiadomienia nie dotyczy przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, który został przebudowany lub wyremontowany, nawet jeżeli dokonanie tych czynności wymagało pozwolenia na budowę. Wywiódł też, że pojęcie wzniesienia obiektu budowlanego nie odnosi się do robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zaznaczył, że przedmiotowy obiekt nigdy nie został wyłączony z użytkowania. Podkreślił, że po nowelizacji art. 55 Prawa budowlanego nie musiał uzyskać decyzji zezwalającej na użytkowanie, bo wykonane przez niego roboty - zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę nie dotyczyły wznoszonego obiektu budowlanego. Skarżący zarzucił ponadto, że rozszerzająca wykładnia art. 54 Prawa budowlanego, naruszająca jego interes, jest niedopuszczalna i niezgodna z zasadą określoną w art. 7 K.p.a., nakazującą uwzględnianie przy załatwianiu sprawy słusznego interesu stron. Zarzucił ponadto organowi pierwszej instancji naruszenie art. 79 § 1 i 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zwarte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że zakres wykonanych na wieży ciśnień robót wyklucza zakwalifikowanie ich jako przebudowy lub remontu, których definicje zawarte zostały w art. 3 pkt 7a i pkt 8 Prawa budowlanego. Z załączonego do akt sprawy projektu wynika bowiem, że zwiększyła się kubatura obiektu z 1.171,08 m³ na 1.293,90 m³ oraz jego wysokość, gdyż obiekt został nadbudowany o szklaną kopułę. Za gołosłowne i nielogiczne organ uznał twierdzenie skarżącego, że wieża ciśnień podczas prac przekształcających ten obiekt w wieżę widokową była użyłkowana. W ocenie organu, skala inwestycji, w szczególności pozostawienie wyłącznie ścian zewnętrznych, pozwalała jedynie na przebywanie na placu budowy osób uprawnionych, z zachowaniem szczególnych środków ostrożności. Wykluczała zatem możliwość użyłkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Odnośnie do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 79 § 1 i § 2 K.p.a., organ odwoławczy wskazał, że dostrzegł to uchybienie. Wziął jednak pod uwagę, że późniejsze działanie organu pierwszej instancji zmierzało do konwalidacji tego uchybienia. Organ pierwszej instancji przekazał bowiem skarżącemu protokoły przesłuchania świadków i umożliwił wypowiedzenie się i zgłoszenie własnych wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zasadność nałożenia na skarżącego kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku wieży widokowej. Podnieść należy, że całość procesu budowy została uregulowana ustawowo. Zakres przedmiotowy tego procesu obejmuje szereg prawnie określonych i opartych na zasadach wiedzy technicznej działań i czynności natury techniczno - budowlanej, których konieczność inicjowania i przeprowadzania wynika z projektowania, budowy (w tym oddanie obiektu budowlanego do użytku), utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Obowiązki związane z zakończeniem budowy uregulowane zostały m.in. w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Przepisy te zobowiązują inwestora do zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowanego. Podstawową formą prawnej reglamentacji przystępowania do użytkowania obiektów budowlanych jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy i dotyczy obiektów, na wzniesienie których niezbędne jest pozwolenie na budowę (art. 54). Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w art. 55, który nakłada na inwestorów określonych w hipotezie tego przepisu obiektów budowlanych obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie. Obowiązek ten dotyczy sytuacji, gdy na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii enumeratywnie wskazanych w pkt 1 tego artykułu, ponadto w przypadku przeprowadzenia procedury legalizacyjnej oraz gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Konsekwencją niedopełnienia opisanych wyżej ustawowych obowiązków przez inwestora jest obligatoryjna sankcja administracyjna, przewidziana w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Podkreślić należy, że bez względu na to czy inwestor nie zawiadomił właściwego organu o zakończeniu budowy, czy też przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, stwierdzenie takiego naruszenia prawa przez organ nadzoru budowlanego jest podstawą zastosowania sankcji z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Skarżący na podstawie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 10 lipca 2003 r., zmienionej decyzją z dnia 28 maja 2007 r., zaadaptował wieżę ciśnień na wieżę widokową z kawiarenką. W wyniku przeprowadzonych robót budowlanych zwiększyła się powierzchnia użytkowa tego obiektu budowlanego (z 299,30 m² na 374,10 m²), jego kubatura (z 1171,08 m³ na 1293,90 m³) i wysokość (o 3,99 m), gdyż nad wieżą dobudowano kopułę szklaną. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że skarżący w żadnej formie nie poinformował organu nadzoru budowlanego o zakończeniu prowadzonych robót budowlanych. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że w tych okolicznościach faktycznych nie był on zobowiązany ani do zawiadomienia organu nadzoru budowanego o zakończeniu budowy, ani do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, gdyż roboty budowlane były wykonywane w istniejącym budynku. Przede wszystkim należy zauważyć, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem orzekania w tutejszym Sądzie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r. (sygn. II SA/Ol 543/09) uchylono decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok ten, stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), wiąże w niniejszej sprawie strony i Sąd. W wyroku tym Sąd wywiódł, że użyte w art. 55 i w art. 54 Prawa budowlanego pojęcie "wzniesienia obiektu budowlanego" należy rozumieć jako powiększenie obiektu budowlanego, jego odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Skoro w efekcie wykonanych przez skarżącego, na podstawie pozwolenia na budowę, robót budowlanych bezspornie zwiększyła się powierzchnia użytkowa, kubatura i wysokość przedmiotowego obiektu budowlanego, to zasadnie organy obu instancji uwzględniły dokonaną przez Sąd wykładnię pojęcia "wzniesienia obiektu budowlanego" i uznały, że zakres wykonanych robót obligował inwestora do dopełnienia przewidzianych prawem formalności, związanych z zamiarem przystąpienia do użytkowania wieży widokowej. W sprawie nie jest zaś kwestionowane, że skarżący rozpoczął użytkowanie przedmiotowego budynku bez uprzedniego wykonania tej powinności. Sytuacja ta stanowiła podstawę faktyczną do wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego zostało zdefiniowanej jako "budowa". Zakres robót budowlanych wykonanych w wieży ciśnień powoduje, że wbrew stanowisku skarżącego, nie można ich zakwalifikować jako przebudowy i remontu, których definicje zawarto w art. 2 pkt 7a i pkt 8 Prawa budowlanego. Przebudową jest bowiem wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, zaś remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, stwierdzić należy, że wobec dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych organy administracji nie miały możliwości wyboru sposobu załatwienia sprawy. Z woli ustawodawcy metoda zapobiegania nielegalnemu przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, bez uprzedniego umożliwienia właściwym organom skontrolowania jego stanu technicznego i spełnienia wymogów Prawa budowlanego, jest surowa i nacechowana automatyzmem. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyznać jednak należy, że organ pierwszej instancji nie zawiadomił skarżącego o przesłuchaniu świadków, czym naruszył art. 79 K.p.a. Za pomocą tych dowodów ustalono wyłącznie, że w toku robót budowlanych obiekt nie był użytkowany. Okoliczność ta wynika jednak również ze znajdującego się w aktach sprawy projektu technicznego adaptacji wieży ciśnień na wieżę widokową. Podano w nim, że planowane roboty budowlane obejmowały w szczególności wykonanie ścian fundamentowych, konstrukcyjnych i działowych poszczególnych kondygnacji, wykonanie stropów, montaż konstrukcji więźby dachowej. Taki zakres prac wyklucza możliwość jednoczesnego przebywania w budynku zwiedzających go osób postronnych. Zatem, nawet pominięcie dowodu z zeznań świadków nie uzasadniałoby zarzutu niewyjaśnienia stanu faktycznego. Dodać należy, że skarżący nie przedłożył jakiegokolwiek dowodu na poparcie swojego twierdzenia, że wieża ciśnień była użytkowana pomimo przeprowadzania w tym budynku robót budowlanych. Bezsporną zaś jest okoliczność, że skarżący rozpoczął użytkowanie wieży bez uprzedniego poinformowania organu nadzoru budowlanego o zakończeniu prowadzonych robót budowlanych. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.