II SA/Ol 71/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie kary za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Komendanta Oddziału Straży Granicznej na rzecz skarżącej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" r. nr "[...]" Komendant Oddziału Straży Granicznej w "[...]" utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w "[...]" z dnia "[...]" r. nr "[...]", którą organ l instancji nałożył na A.B. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą A. w "[...]" karę pieniężną w kwocie 6000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 2 listopada 2005r. na przejściu granicznym w "[...]", podczas odprawy granicznej na wyjazd z Polski, kierowca autokaru, marki "[...]" o nr rej. "[...]", należącego do przewoźnika A.B - A, na żądanie funkcjonariusza Straży Granicznej, przedstawił do kontroli zezwolenie Nr "[...]" na wykonywanie regularnych przewozów drogowych osób w międzynarodowym transporcie drogowym wydane w dniu 21 grudnia 2004 r. dla przedsiębiorcy B – A. D. z siedzibą w "[...]" wraz z rozkładem jazdy autobusów w regularnym międzynarodowym połączeniu autobusowym "[...]", miesięczną kartę opłaty oraz wypis z licencji Nr "[...]" na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem, wystawionej na przewoźnika A.B. – A ważnej do 23 lutego 2010 r. Organ podał, iż kierowca w czasie kontroli oświadczył: "dano mi jedynie te dokumenty, które przedstawiłem do kontroli" i nie okazał zezwolenia uprawniającego firmę AB – A do wykonywania regularnych przewozów drogowych osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Komendant podniósł, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady EWG Nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem, przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym powinien posiadać wydane przez uprawniony organ zezwolenie. Stosownie do art. 5 pkt. 1 rozporządzenia, zezwolenia wystawiane są na nazwę przedsiębiorstwa transportowego i nie mogą być przez nie przekazywane stronom trzecim. Jednakże przewoźnik, który otrzymał zezwolenie może za zgodą władz określonych w art. 6 ust. 1 świadczyć usługi przez podwykonawcę. W takim przypadku w zezwoleniu będzie wskazana nazwa przedsiębiorstwa i jego rola jako podwykonawcy. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu przez A.B. argumentu, iż wynajmowała jedynie autokar dla przedsiębiorstwa B. z siedzibą w "[...]", które posiada zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym w relacji "[...]", organ wskazał, iż art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym zezwala na powierzenie wykonywania przewozów regularnych w międzynarodowym transporcie drogowym innym przewoźnikom, jednakże nie można za takie powierzenie uznać umowy najmu autokarów. Organ podniósł, iż posiadanie ważnych, prawidłowo wypełnionych dokumentów zezwalających na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem, leży w interesie osoby wykonującej transport. Podał, że art. 87 ustawy o transporcie drogowym nakłada na kierowcę pojazdu samochodowego obowiązek posiadania oraz okazywania na żądanie uprawnionych organów dokumentów określonych w tej ustawie. Na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 tej ustawy funkcjonariusze Straży Granicznej uprawnieni są do kontroli dokumentów osób podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego. W przypadku stwierdzenia naruszeń określonych przepisami prawa, umocowani są zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy do nakładania kar pieniężnych w drodze decyzji administracyjnej. Organ podał ponadto, że wysokość kary została określona zgodnie z załącznikiem do tej ustawy (Lp. 2.1), zawierającym wykaz naruszeń i obowiązków oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. B. wniosła o uchylenie powyższej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zaprzeczyła, że transport był wykonywany bez zezwolenia, podniosła, że można jedynie postawić jej zarzut, że nie wyposażyła kierowcy w odpowiednie dokumenty. Podała, że posiada zezwolenie na prowadzenie międzynarodowej działalności transportowej w zakresie wyjazdów turystycznych. Ponadto wskazała, że przywołany przez organ przepis rozporządzenia Rady EWG dotyczy sytuacji, gdy jeden z przewoźników jest podwykonawcą drugiego, tzn. gdy obsługuje pasażerską linię transportową we własnym zakresie i na własny rachunek, ale na zlecenie drugiego przewoźnika. Stwierdziła, że w jej przypadku taka sytuacja nie miała miejsca. Wyjaśniła, iż przedmiotem najmu nie była konkretna linia pasażerska, a jedynie autokar, którym na podstawie umowy najmu dysponował inny przewoźnik, tj. B – A. D. Podkreśliła, że jako przewoźnik nigdy nie była jego podwykonawcą. W odpowiedzi na skargę Komendant Oddziału Straży Granicznej w "[...]" wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, iż przedstawione do kontroli zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów drogowych osób w międzynarodowym transporcie drogowym zostało wydane dla przedsiębiorcy B – A. D. i nie zawierało adnotacji urzędowej Ministerstwa Transportu i Budownictwa, wskazującej, aby skarżąca wykonywała transport jako podwykonawca. Ponadto podkreślił, że nie można uznać umowy najmu autokarów za powierzenie przewoźnikowi wykonywania przewozów regularnych w międzynarodowym transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz.1071 - dalej jako kpa), co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 15 kpa postępowanie przed organami administracji publicznej jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż w przypadku wniesienia odwołania organ je rozpoznający nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej pod kątem jej zgodności z prawem, lecz rozpoznaje sprawę na nowo w jej całokształcie. Organ II instancji jest obowiązany ponownie przeanalizować stan faktyczny i prawny sprawy. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji, a gdy zachodzi taka potrzeba może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 kpa). Organ II instancji, przeprowadzając postępowanie dowodowe musi przestrzegać w tym względzie zasad ustanowionych w kpa. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten konstytuuje zasadę prawdy obiektywnej, mającej zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów. Istota zasady prawdy obiektywnej sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania stanu faktycznego sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 kpa, zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, iż postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ ma obowiązek wyjaśnienia sprawy. W interesie strony leży oczywiście współdziałanie z organem orzekającym przy przytoczeniu znanych jej faktów czy dowodów. Jednak jest to uprawnienie strony (art. 78 § 1 kpa). Strona nie ma obowiązku dostarczania dowodów, wyjątki w tym zakresie muszą mieć podstawę ustawową (por. B. Adamiak i J. Borkowski Postępowanie Administracyjne i Sądowoadministracyjne, wyd. LexisNexis W-wa 2003r., str. 34). W konsekwencji to organ wyznacza zakres postępowania dowodowego. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Podkreślić należy, iż materiał dowodowy musi być kompletny, a jego ocena dokonana zgodnie z wymogami swobodnej oceny dowodów w myśl art. 80 kpa. Podstawę nałożenia kary na skarżącą stanowił art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088). Zgodnie z tym przepisem kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15 tysięcy złotych. Wykaz naruszeń oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4). Przepis ten ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących przewozy w transporcie drogowym lub inne czynności związane z tym przewozem. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, organy administracji ustalają jedynie, czy doszło, czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Jednak zastosowanie powyższej sankcji, może mieć miejsce tylko wtedy, kiedy są udowodnione wszystkie okoliczności warunkujące jej nałożenie. Przede wszystkim zauważyć należy, iż kara może być nałożona jedynie na podmiot wykonujący przewóz. W rozpoznawanej sprawie organ orzekający uznał, iż przewoźnikiem była A.B, prowadząca działalność pod nazwą A. Ustalenia swoje organ oparł na podstawie protokołu kontroli, z którego wynika, że skontrolowano dokumenty takie jak: licencja, zezwolenie oraz kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych. W protokole znajduje się ponadto oświadczenie kierowcy o treści: "dano mi jedynie te dokumenty, które przedstawiłem do kontroli". W ocenie Sądu analiza powyższego materiału dowodowego nie prowadzi do tak jednoznacznych wniosków, jakie wywiódł w niniejszej sprawie organ II instancji. Mianowicie na tym etapie postępowania nie można kategorycznie uznać, iż to skarżąca wykonywała przedmiotowy przewóz. Należy zauważyć bowiem, iż w czasie kontroli kierujący okazał wypis z licencji Nr "[...]" na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem, wystawiony na przewoźnika A.B - A oraz zezwolenie Nr "[...]" na wykonywanie regularnych przewozów drogowych osób w międzynarodowym transporcie drogowym na linii "[...]" które jednak wystawione było na A. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą B. Taki stan rzeczy wymagał zatem wyjaśnienia, czy przewoźnikiem wykonującym przewóz była skarżąca, czy też przedsiębiorca na którego opiewało okazane w czasie kontroli zezwolenie, tj. B – A. D. Organ powinien był mieć na względzie, iż mógł to być przejazd wykonywany w trybie art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 50, poz.601 z późn. zm)., tj. powierzony do wykonywania innemu przewoźnikowi. W takiej sytuacji dopuszczalne byłoby posłużenie się dla potrzeb konkretnego przewozu zezwoleniem udzielonym innemu przewoźnikowi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31.03.2005r. sygn. akt VI SA/Wa 1119/04 LEX nr 189061). W związku z tym należało ustalić, dlaczego kierowca dysponował zezwoleniem wystawionym, na inne przedsiębiorstwo. W niniejszej sprawie zaniechano jednak przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Organ odwoławczy nie uznał również potrzeby wyjaśnienia tych rozbieżności, pomimo że A.B. w odwołaniu podniosła, że nie wykonywała przewozu, a jedynie wynajęła dla przedsiębiorstwa B – A. D. autokar, załączając umowę najmu. Co w ocenie Sądu, podważyło przyjętą w postępowaniu administracyjnym tezę, bowiem uprawdopodobniło, iż kontrolowany autokar był w prawnej dyspozycji A. D. Domyślać się można, choć nie zostało to wprost wyartykułowane w decyzji, iż założenie przez organ, że to skarżąca wykonywała przewóz, zostało przyjęte wobec okoliczności, iż jest ona współwłaścicielem kontrolowanego autokaru. W związku z tym zasadnym jest wyjaśnić, iż wprawdzie kontrolowany autokar należy do spółki cywilnej C, której współwłaścicielem jest A.B., kierowcę także zatrudnia na stałe to przedsiębiorstwo, to jednak okoliczności te nie przesądzają, iż przewóz wykonywała skarżąca. Stosownie do art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, na podstawie uzyskanej licencji przedsiębiorca może wykonywać transport drogowy osobiście, przez zatrudnionych kierowców, a także przez inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz. Natomiast w myśl art. 5 ust. 2 pkt 5 omawianej ustawy podmiot wykonujący przewóz musi się legitymować tytułem prawnym do dysponowania pojazdem. Tytuł taki może wynikać z prawa własności, ale także z prawa do używania rzeczy, wynikającego z zawartych na gruncie prawa cywilnego umów. W związku z tym w celu wyjaśnienia rozbieżności w zakresie okazanych podczas kontroli dokumentów, należało ustalić w czyjej prawnej dyspozycji znajdował się przedmiotowy autokar, na czym ta dyspozycja prawna się opierała, na czyją rzecz kierowca autokaru wykonywał przewóz i z jakiego tytułu, a w konsekwencji kto był podmiotem wykonującym przewóz. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy pozwoliłoby ustalić ponadto, czy w omawianym przypadku miało miejsce naruszenie w postaci wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, czy tylko było to, co podniosła w skardze skarżąca, naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Okoliczności te nie są tożsame i skutkują wymierzeniem kar w różnej wysokości. W tym stanie rzeczy uznać należy, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. Podjęcie decyzji bez poczynienia wskazanych ustaleń, w sytuacji gdy strona skarżąca kwestionowała, iż to ona wykonywała przewóz, naruszało art. 7 i 77 kpa. Tym samym poczynione przez organ ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne. Zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten, wprowadza zasadę swobodnej oceny dowodów. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: należy się opierać na materiale dowodowym zebranym przez organ, ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, organ powinien dokonać oceny dowodów pod kątem ich znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie IV, Warszawa 1970, s. 155). Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem organ orzekający ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego oraz zgodnie z zasadami logiki (por. wyr. NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 507/95, LEX nr 27 107). Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. NSA w wyroku z 04.07.2001r., sygn. akt I SA 1768/99 LEX nr 54171). Tylko po należytym przeprowadzeniu postępowania dowodowego możliwe będzie prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Niepodjęcie przez organ administracji czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego. Brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie wyłącza możliwość oceny legalności zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wyjaśnić wskazane powyżej kwestie,w tym celu należy przesłuchać na okoliczności przedmiotowego przewozu A. D., A. B. oraz kierującego autokarem I. M., a także w razie potrzeby W. B., będącego wspólnikiem w spółce cywilnej C. Ustalić trzeba także, czy przewoźnik A. D. posiada stosowną licencję oraz czy A.B. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym, jeżeli tak to w jakim zakresie. Na podstawie art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.