II SA/Ol 712/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia wpisu do ewidencji psychologów oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 124a ust. 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku F. M. o wpis do ewidencji psychologów uprawnionych do wykonywania badań psychologicznych w zakresie psychologii transportu, odmówił wnioskodawcy dokonania wpisu do powyższej ewidencji. Uzasadniając wskazał, iż jednym z warunków warunkujących dokonanie wpisu do ewidencji jest spełnienie wymogu zawartego w art. 124a ust. 9 pkt 2 powyższej ustawy, tj. ukończenie studiów podyplomowych w zakresie psychologii transportu prowadzonych przez szkołę wyższą posiadającą prawo wydawania dyplomów magisterskich kierunku psychologia. Przedłożony wniosek nie zawierał dyplomu potwierdzającego ukończenie studiów podyplomowych w powyższym zakresie. Wnioskiem z dnia "[...]" F. M. zwrócił się do Wojewody o anulowanie decyzji z dnia "[...]" i wpisanie go do ewidencji psychologów. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewoda, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 124a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przekazał Marszałkowi Województwa wniosek F. M. według właściwości. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działający z upoważnienia Marszałka Województwa - Dyrektor Departamentu Infrastruktury i Geodezji Urzędu Marszałkowskiego odmówił F. M. przywrócenia wpisu do ewidencji psychologów uprawnionych do wykonywania badań psychologicznych w zakresie psychologii transportu. W uzasadnieniu, powołując się na art. 124 a ust. 9 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym oraz § 14 rozporządzenia Ministra transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 kwietnia 2000r. w sprawie badań psychologicznych kierujących pojazdami oraz kandydatów na instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. z 2000 Nr 36, poz. 416 ze zm.) stwierdził, iż po zaznajomieniu się z dokumentacją sprawy, decyzją Wojewody z dnia "[...]", decyzją Ministra Zdrowia z dnia "[...]" oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2006r. uznał, że wnioskodawca nadal nie spełnia przesłanek warunkujących wpis do ewidencji psychologów uprawnionych do wykonywania badań psychologicznych w zakresie psychologii transportu, albowiem nie posiada ukończonych studiów podyplomowych, a nie mógł skorzystać ze zwolnienia z odbycia studiów z uwagi na to, że nie uzyskał w odpowiednim czasie wpisu do ewidencji. W odwołaniu od powyższej decyzji F. M. stwierdził, iż jest ona niezgodna z przepisami prawa. Podniósł, że przesłanka na jaką powołuje się organ dotycząca utraty uprawnień do prowadzenia badań psychologicznych jest fałszywa. Ponadto przeprowadził analizę przepisów Prawa o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 kwietnia 2000r. w sprawie badań psychologicznych kierujących pojazdami oraz kandydatów na instruktorów i egzaminatorów. Opisał także swoją praktykę zawodową jako psychologa uprawnionego do wykonywania badań psychologicznych w zakresie psychologii transportu. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazało art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Uzasadniając swoje orzeczenie wskazało, że stosownie do art. 124a ust. 9 Prawa o ruchu drogowym psychologiem uprawnionym do wykonywania badań psychologicznych, przeprowadzania badań psychologicznych i orzekania w zakresie zdolności do prowadzenia pojazdów mechanicznych jest osoba, która: 1) posiada prawo wykonywania zawodu psychologa; 2) ukończyła podyplomowe studia w zakresie psychologii transportu prowadzone przez szkołę wyższą posiadającą prawo wydawania dyplomów magisterskich kierunku psychologia; 3) nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo przeciwko dokumentom lub przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowych; 4) została wpisana do ewidencji psychologów uprawnionych do wykonywania badań psychologicznych. Podniosło, iż zagadnienie przywrócenia wpisu do ewidencji psychologów uprawnionych do wykonywania badań psychologicznych w zakresie psychologii transportu jest nieznane Prawu o ruchu drogowym. Wskazało, iż wobec wątpliwości, co do zakresu żądania objętego wnioskiem z dnia "[...]", w którym F. M. wystąpił do Wojewody o anulowanie decyzji z dnia "[...]" i o uzupełnienie jego nazwiskiem ewidencji psychologów uprawnionych do przeprowadzania badań psychologicznych dla osób wymienionych w art. 124 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, pismem z dnia "[...]" zwróciło się do strony o wyjaśnienie tej kwestii. W odpowiedzi F. M. oświadczył, że domaga się cofnięcia wydanego w dniu "[...]" zakazu wykonywania badań psychologicznych oraz unieważnienia decyzji z dnia "[...]". Wobec powyższego stanowiska F. M., Kolegium wskazało, iż organ pierwszej instancji wadliwie zakwalifikował jego wniosek jako sprawę podlegająca rozpoznaniu i rozstrzygnięciu o zasadności przywrócenia wpisu do ewidencji psychologów uprawnionych do wykonywania badań psychologicznych w zakresie psychologii transportu. Zarówno treść wniosku F. M. z dnia "[...]" jak i jego wyjaśnienia świadczą o tym, że dąży on do wyeliminowania w jednym z trybów nadzwyczajnych decyzji (art. 145 k.p.a., art.156 k.p.a.), które pozbawiły go możliwości wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia pracowni psychologicznej. Zważyło, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż poczynione ustalenia czynią dotychczasowe postępowanie organu pierwszej instancji bezprzedmiotowym i obligują do uchylenia decyzji będącej przedmiotem odwołania i umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia wpisu do ewidencji psychologów uprawnionych do wykonywania badań psychologicznych w zakresie psychologii transportu, jako postępowania nieznanego Prawu o ruchu drogowym i niezgodnego z wolą strony. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie F. M. żądając jej uchylenia ze względu, iż została wydana w oparciu o fałszywe założenia. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż decyzja Kolegium pomija okoliczność nielegalnie wydanego zakazu wykonywania badań psychologicznych. Ponadto dokonał analizy przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 kwietnia 2000r. w sprawie badań psychologicznych kierujących pojazdami oraz kandydatów na instruktorów i egzaminatorów. Opisał również swoją dotychczasową praktykę zawodową jako psychologa uprawnionego do wykonywania badań psychologicznych w zakresie psychologii transportu. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zagadnieniem mającym zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy jest kwestia związania Sądu wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2006r. Powyższym wyrokiem (sygn. akt VI SA/Wa 661/06), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. M. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy dokonania wpisu do ewidencji psychologów uprawnionych do wykonywania badań psychologicznych w zakresie psychologii transportu. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której stanowi wyżej wskazany przepis, należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Z treści cytowanego przepisu wynika również, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres danego postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną przez sąd w wyroku oznacza zaś to, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi prawnemu oraz do dokonania kontroli legalności działań organu administracyjnego, podjętych w następstwie realizacji wskazań sądu do dalszego postępowania (m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.07.2007r., sygn. akt V SA/Wa 1167/06, publ. LEX nr 372550). Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (wyrok WSA w Białymstoku, sygn. I SA/Bk 470/08, publ. LEX nr 483105). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze kasacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 16.10.1997r., sygn. akt I SA/Po 263/97). Wskazać także należy, że ocena prawna, o której mowa w komentowanym przepisie, jest formułowana w uzasadnieniu orzeczenia. W tym więc zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Niezastosowanie się z kolei przez organ administracji publicznej do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (por. wyrok WSA w Warszawie z dn. 20.12.2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1803/06, publ. LEX nr 304101). Naruszenie zatem przez organy administracyjne postanowień powołanego wyżej art. 153 uzasadnia możliwość zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje jej uchylenie przez sąd. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem sądu administracyjnego (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1996, str. 153-158). Przede wszystkim z uzasadnienia wskazanego wyroku z dnia 8 listopada 2006r. wynika, że: "F. M. na mocy upoważnienia Nr "[...]" wydanego w dniu "[...]" przez Instytut Transportu Samochodowego został uprawniony do przeprowadzania badań psychologicznych i orzekania o przydatności w zawodzie kierowcy pojazdu samochodowego. Podstawę prawną tego upoważnienia stanowił przepis § 10 zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 grudnia 1973r. w sprawie kierowania kandydatów na kierowców i kierowców pojazdów samochodowych na badania lekarskie i psychologiczne (M.P. Nr 56, poz. 322). Zarządzenie to zostało uchylone na mocy art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 1 lutego 1983r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 6 poz. 35) i utraciło moc z dniem 1 stycznia 1984r. Zostało ono następnie zastąpione zarządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 30 grudnia 1983r. w sprawie kierowania kandydatów na kierowców i kierowców na badania lekarskie i na badania psychologiczne (M.P. Nr 2, poz. 17), a po jego uchyleniu z dniem 29 czerwca 1995r. weszło w życie zarządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 12 stycznia 1995r. w sprawie kierowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierujących pojazdami na badania lekarskie i badania psychologiczne, zasad i zakresu badań psychologicznych oraz uprawnionych do przeprowadzania tych badań jednostek (M.P. Nr . 3, poz. 41). Następnie, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym zarządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej utraciło moc z dniem 2 lipca 1999r. Konsekwencją zmiany przepisów o ruchu drogowym było także wejście w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 kwietnia 2000r. w sprawie badań psychologicznych kierujących pojazdami oraz kandydatów na instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 36, poz. 416 - dalej jako rozporządzenie MTiGM). Omawiane rozporządzenie w § 14 ust. 1 stanowiło, iż psychologiem uprawnionym do przeprowadzania badań psychologicznych jest osoba, która m.in. ukończyła podyplomowe studia z zakresu psychologii transportu. Przepis ten wprowadził zatem wymóg ukończenia podyplomowych studiów z zakresu psychologii transportu. Jednakże w myśl § 18 ust. 2 rozporządzenia MTiGM "Psychologa przeprowadzającego badania psychologiczne przed dniem wejścia w życie przepisów rozporządzenia uznaje się za spełniającego wymagania określone w § 14 ust. 1. W sytuacji skarżącego, który nie legitymował się dokumentem potwierdzającym ukończenie podyplomowych studiów z zakresu psychologii transportu, oznaczało to zwolnienie od wymogu ukończenia studiów podyplomowych. Jednakże warunkiem tego zwolnienia było złożenie wniosku do wojewody o dokonanie wpisu do ewidencji psychologów. Skarżący takiego wniosku nie złożył, a zatem nie można go było uznać za osobę zwolnioną od wymogu ukończenia studiów podyplomowych. Rozporządzenie MTiGM zostało następnie uchylone na podstawie przepisu art. 4 pkt 14 i art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452) i utraciło moc z dniem 2 stycznia 2004r. Natomiast ustawa z dnia 2 lipca 2004r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808), która weszła w życie w dniu 21 sierpnia 2004r. w art. 77 ust. 4 - "psychologów, którzy w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy posiadają ważny wpis do ewidencji psychologów uprawnionych do wykonywania badań psychologicznych w zakresie psychologii transportu"-, uznała za "spełniających wymagania w zakresie, o którym mowa w art. 124a ust. 9 pkt 2 ustawy, o której mowa w art. 22, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Z kolei przepis art. 22 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej w art. 124a ust. 9 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym wprowadził zasadę, iż psychologiem uprawnionym do wykonywania badań psychologicznych, o których mowa w art. 124 ust. 1 i 2, przeprowadzania badań psychologicznych i orzekania w zakresie zdolności do prowadzenia pojazdów mechanicznych jest osoba, która ukończyła podyplomowe studia w zakresie psychologii transportu prowadzone przez szkołę wyższą posiadającą prawo wydawania dyplomów magisterskich kierunku psychologia. Powyższe przepisy zwolniły od wymogu ukończenia studiów podyplomowych osoby, które posiadały ważny wpis do ewidencji psychologów uprawnionych do wykonywania badań psychologicznych. Niewątpliwie, skoro skarżący nie udokumentował faktu wpisania jego osoby do ewidencji psychologów uprawnionych do wykonywania takich badań, musiał spełnić warunek ukończenia studiów podyplomowych". Powyższy wyrok stał się prawomocny, bowiem nie była od niego wniesiona skarga kasacyjna, co oznacza, iż strony postępowania zaakceptowały ocenę prawną zawartą w wyroku – niezasadny jest w tym względzie zarzut skargi, że zakwestionowana decyzja została wydana w oparciu o fałszywe założenia i błędne rozumienie przepisów. Powyższa ocena wiąże również skład orzekający w niniejszej sprawie. Dodać ponadto należy, iż w sprawie nie doszło do istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, bowiem od czasu podjęcia orzeczenia przez WSA w Warszawie nie uległy zmianie przepisy regulujące kwestię wpisu do ewidencji psychologów (art. 124a) uzależniając możliwość wpisu do ewidencji i wykonywania badań psychologicznych od m.in. uprzedniego ukończenia studiów podyplomowych w zakresie psychologii transportu. W sprawie jest również bezsporne, że skarżący nie legitymuje się dyplomem potwierdzającym ukończenie podyplomowych studiów z zakresu psychologii transportu, co czyni pozostałe zarzuty skargi bezzasadnymi. Oceniając trafność rozstrzygnięcia organu odwoławczego, zgodzić się należy z Kolegium, że wolą skarżącego było wyeliminowanie decyzji Wojewody z dnia "[...]" w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. Przemawia za tym zarówno treść wniosku z dnia "[...]", jak też treść złożonych w dniu "[...]" przez F. M. wyjaśnień, w których podniósł, iż domaga się unieważnienia tejże decyzji. Słuszne Kolegium uznało, iż Marszałek błędnie zakwalifikował wniosek skarżącego jako sprawę podlegającą rozpoznaniu i rozstrzygnięciu o zasadności przywrócenia wpisu do ewidencji psychologów. Konsekwencją błędnej kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ pierwszoinstancyjny musiało być zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego jego orzeczenia i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, bowiem postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (vide: wyrok NSA z dn. 18.04.1995r., sygn. SA/Łd 2424/94, publ. ONSA 1996 r. Nr 2, poz. 80). W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazało Kolegium, organ nie mógł rozważać kwestii przywrócenia wpisu do ewidencji psychologów, gdyż postępowanie w tym przedmiocie nie jest znane ustawie Prawo o ruchu drogowym, nadto, wolą skarżącego było unieważnienie decyzji Wojewody, a nie powtórna, merytoryczna ocena przesłanek, których zaistnienie warunkuje wpis do ewidencji psychologów. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.