II SA/Ol 712/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o zmianę zezwoleń na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia zawiesić postępowanie sądowe. WSA/pos.1- sentencja postanowienia Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt tej sprawy wynika, że pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. spółka A zgłosiła do Dyrektora Izby Celnej wniosek o zmianę zezwoleń na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmian w strukturze kapitału Spółki załączając do wniosku dwie decyzje Ministra Finansów z dnia [...] oraz [...], w których organ ten wyraził zgodę na zmianę w strukturze kapitału zakładowego Spółki A poprzez zbycie 2500 udziałów oraz udzielającej zgody na zmianę w strukturze kapitału zakładowego Spółki A poprzez zbycie udziałów na podstawie warunkowej umowy sprzedaży. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania z ww. wniosku strony. Wskazał, że Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] znak: [...] cofnął w całości zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej znak: [...] z dnia [...], na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa. Decyzja ta została doręczona stronie i w związku z tym znajduje się w obiegu prawnym. Wobec powyższego w ocenie organu Spółka A zgłosiła zmianę do zezwolenia, którego już nie posiada, gdyż zostało jej ono już cofnięte nieostateczną decyzją wydaną w pierwszej instancji. Na skutek wniesionego zażalenia przez Spółkę postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że należało uwzględniać skutki prawne, jakie z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć wynikają. Podkreślono, że organ publiczny nie może dokonywać zmian w zakresie uprzednio udzielonego zezwolenia na prowadzenie danego rodzaju działalności w sytuacji, gdy to zezwolenie cofnął mocą nieostatecznej decyzji. Podmiot ten winien zatem zaprzestać tej działalności. W tej sytuacji organ pierwszej instancji nie był zobligowany do wszczęcia postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian do zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa w zakresie zmian z strukturze kapitału zakładowego Spółki. Oceniając diametralnie odmiennie niż strona kwestię wykonalności i skutków prawnych jakie wywiera nieostateczna decyzja Dyrektora Izby Celnej cofająca zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, organ odwoławczy uznał, że w skutek wejścia do obrotu prawnego w/w decyzji, Strona winna zaprzestać działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W świetle powyższego wniosek strony nie mógł zostać uznany za prawnie skuteczny przez organ I instancji. Skargę na ww. postanowienie wywiodła spółka A, wnosząc o uchylenie skarżonego postanowienia, któremu zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 212 w związku z art. 239a, art. 239e, art. 239g i art. 165a § 1 oraz art. 128 i art. 127 Ordynacji podatkowej, jak również w związku z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych poprzez błędną wykładnię systemową polegającą na przyjęciu, że organ jest związany wydaną przez siebie nieostateczną decyzję w sprawie cofnięcia zezwolenia, jak również w zakresie przyjęcia, że wywołuje ona skutki prawne, co ma uzasadniać rzekomo odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa, Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wskazać należy, iż praktyka sądowa opowiada się za szerokim interpretowaniem użytego w tym przepisie pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania" wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 302 i nast.). Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o powyższy przepis następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie Sądu (vide: postanowienia NSA z dnia 11 marca 2005 r., sygn. akt: I OZ 45/05 oraz z dnia 7 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 382/08), zaś generalnie następuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadminstracyjnej zależy od wyniku innego postępowania (administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym). Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego (w tym również Trybunałem Stanu - vide postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FZ 278/11 oraz Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej - vide np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11) oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy ppsa. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu co nie oznacza jego dowolności w tym zakresie. Analizując celowość zawieszenia postępowania sąd winien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu. Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy ppsa. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi postawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (vide: np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FZ 278/11). Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., o sygn. akt II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne następującej treści: "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych (Dz.U. Nr 210, pzo. 1540, ze zm) dalej: u.g.h. są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". W ocenie Sądu powyższe pytanie prawne kierowane do TK ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu tym wyraźnie wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust.3 Konstytucji. W dalszej części Sąd ten podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 Dyrektywy Nr 98/34, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej Dyrektywy. Z jej uregulowań, a także regulacji rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w art. 90 Konstytucji. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji). Ponieważ w obydwu sprawach istnieje wspólny problem kwestii ewentualnej legalności ustawy o grach hazardowych, na podstawie której zapadały wskazane rozstrzygnięcia, w tym zakwestionowane w skardze postanowienie Dyrektora Izby Celnej, dlatego też uznać należało, że odpowiedź na pytane prawne NSA sformułowane w postanowieniu z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Końcowo jedynie zauważyć należy, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych (problem ten jest dostrzegany w orzecznictwie TK, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11). Niewątpliwie zatem także pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowią same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa. Z tych wszystkich względów, podzielając wątpliwości NSA wyrażone w wyżej powoływanym pytaniu prejudycjalnym skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności w aspekcie wymogu notyfikowania przepisów ustawy o grach hazardowych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej, a także mając na względzie konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, doszedł do przekonania, że podjęcie rozstrzygnięcia opartego na art. 125 § 1 pkt 1 ustawy ppsa. jest w pełni uzasadnione. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny ewentualnej niezgodności ww. przepisu ustawy z Konstytucją, ma wpływ na sytuację prawną Spółki Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji o zawieszeniu postępowania sądowego do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny.