II SA/Ol 716/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Gminy Lubomino z dnia 21 maja 2015 r., nr VI/35/2015 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg 1) stwierdza nieważność: § 4 ust. 1, § 4 ust. 3 w zakresie dwukrotnego użycia wyrazu "kalendarzowy", § 5 ust. 1 i § 8 zaskarżonej uchwały; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala. Zaskarżoną uchwałą z dnia "[...]", podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260), zwanej dalej również: "ustawą", Rada Gminy "[...]" podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w części, tj.: 1) § 1 pkt 1-3, poprzez określenie "w tym dotyczących infrastruktury ostatniej mili"; 2) § 2, poprzez wykreowanie na potrzeby aktu prawa miejscowego definicji legalnej "ostatniej mili"; 3) w zakresie ustalonego w § 4 ust. 3 okresu obejmowania rocznych stawek opłat określonych w § 1 i 2 uchwały jako: "rok kalendarzowy"; 4) § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 uchwały; 5) w zakresie ustalonej w § 7 ust. 2 stawki opłaty za każdy dzień zajęcia 1m2 powierzchni pasa drogowego na prawa wyłączności w celu postoju pojazdów; 6) w zakresie ustalonego w § 8 uchwały sposobu wyliczania czasu trwania zajęcia pasa drogowego, będącego nieprecyzyjnym powtórzeniem zapisów ustawowych. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie § 118 w zw. z § 143 i § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady gminy. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanej części uchwały. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że jednym z kryteriów, którymi, stosownie do art. 40 ust. 9 ustawy, winien kierować się organ uprawniony do ustalania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, jest rodzaj elementu zajętego pasa drogowego. Uprawnione jest więc traktowanie drogowych obiektów inżynierskich wchodzących w skład pasa drogowego jako jednego z elementów pasa drogowego, za którego zajęcie możliwe jest ustalenie odrębnej rocznej stawki opłaty, Dlatego też, w ocenie Gminy, zarzuty odnoszące się do § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 zaskarżonej uchwały są chybione. Organ podniósł też, że był i jest żywotnie zainteresowany doprowadzeniem do użytkowników, funkcjonujących na obszarze Gminy, szybkiego, tzw. szerokopasmowego internetu realizowanego w ramach Planu Cyfryzacji 2025 dla Warmii i Mazur, umożliwiającego powszechny dostęp do internetu. Dla obniżenia kosztów realizacji planowanego zamierzenia Rada zróżnicowała wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele realizacji ww. Planu i wprowadziła definicję infrastruktury "ostatniej mili", jako odrębnego rodzaju urządzeń technicznych umieszczonych w pasie drogowym. Zdaniem Gminy, wprowadzenie tej definicji jest dopuszczalne na podstawie § 146 ust. 1 pkt 3, § 147 ust. 1 i § 150 oraz § 125 ust. 1 pkt 2 "Zasad techniki prawodawczej". W ocenie Gminy, istotne jest, czy droga położona jest na obszarze zabudowanym, czy poza terenem zabudowanym Zajęcie pasa drogowego powinno być traktowane odmiennie dla obu tych obszarów. Poza obszarem zabudowy występuje bowiem zwykle mniejsza kolizyjność urządzeń umieszczonych w pasie drogowym i mniejsza uciążliwość. Uzasadniało to przyjęcie postanowień § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Organ nie zgodził się także z zarzutami skargi, dotyczącymi § 7 ust. 2 uchwały. Podniósł, że "koperty postojowe", umożliwiające osobie uprawnionej, z wyłączeniem osób trzecich, na korzystanie z zajętej części pasa drogowego na cele postoju pojazdów, które ze względu na swoją konstrukcję i główne przeznaczenie nie służy zwykłemu przemieszczaniu się pojazdu po drodze lecz służy np. stałemu prowadzeniu działalności usługowej w miejscu objętym zezwoleniem zarządcy drogi, należy traktować jako ograniczone czasowo zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. Nie może to być uznane za zwykłe korzystanie z możliwości postoju takiego pojazdu w pasie drogowym w oparciu o umowę cywilnoprawną. Gmina podniosła także, że rozwiązania przyjęte w uchwale są analogiczne do rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2015 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i autostrad (Dz.U. z 2015 r., poz. 1608). Rada nie naruszyła też zakazu powtarzania w akcie podustawowym przepisów ustawy upoważniającej oraz innych przepisów aktów normatywnych. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r., pełnomocnik Gminy przyznała, iż postanowienia § 8 uchwały i zapis "rok kalendarzowy" są wadliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz.2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", rozstrzyga, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie w znacznej części. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tymi przepisami – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł – ust. 8. W myśl ust. 9 art. 40 - przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Jak wynika z ust. 9 art. 40 ustawy, ustawodawca nie uzależnił, ani nie zezwolił na uzależnienie wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzani drogami od tego, czy pas drogowy znajduje się w obszarze zabudowanym, czy poza nim. Ustawodawca wymienił w tym przepisie enumeratywnie okoliczności, jakie uwzględnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przy ustalaniu ww. stawek. Nie ma więc żadnych przesłanek do odmiennego traktowania zajęcia pasa drogowego na tych dwóch obszarach. Niewystarczające jest tu przekonanie organu o słuszności takiego rozstrzygnięcia. Tym samym, należy podzielić zarzut Prokuratora o niezgodności z prawem postanowień § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Należy także podzielić zarzut skargi, dotyczący postanowień § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z postanowieniami art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych – opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem, w myśl § 4 ust. 3 uchwały – roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 i 2 obejmują pełny rok kalendarzowy. Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek oblicza się proporcjonalnie do liczby pełnych dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Z powyższego wynika, że postanowienia uchwały pozostają w sprzeczności z postanowieniami ustawy, która mówi o "roku", a nie "roku kalendarzowym". Z tego względu, należało stwierdzić nieważność § 4 ust. 3 uchwały w zakresie dwukrotnego użycia wyrazu "kalendarzowy". W ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługują też zarzuty skargi dotyczące § 8 uchwały. Zgodnie z tymi postanowieniami – za zajęcie pasa drogowego w celach, o których mowa w § 3, § 5, § 6 przez okres krótszy niż 24 godziny, ustala się stawki opłat jak za jeden dzień. Postanowienia te stanowią modyfikację art. 40 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym - opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Tym samym, należało stwierdzić nieważność § 8 zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty skargi, dotyczące postanowień § 1 i § 2 w odniesieniu do określenia "ostatnia mila". Organ miał bowiem prawo ustalić definicję "ostatniej mili" i i odnosić się w uchwale do tego określenia na co wskazują m.in. postanowienia § 146 ust. 1 pkt 3 Zasad techniki prawodawczej. W myśl tego przepisu - w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe. Zgodnie zaś z § 147 ust. 1 Zasad - jeżeli w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. Ponadto, w definicji "ostatniej mili" organ odniósł się do postanowień ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) i nie wprowadził postanowień sprzecznych z tą ustawą. Organ wskazał też w odpowiedzi na skargę, że uzasadnieniem dla tych postanowień jest konieczność zapewnienia doprowadzenia do użytkowników szerokopasmowego internetu, realizowanego w ramach Planu Cyfryzacji 2025 dla Warmii i Mazur. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, poprzez użycie w § 1 i § 2 uchwały określenia: "ostatnia mila", nie doszło do przekroczenia zakresu delegacji ustawowej do konstruowania definicji legalnych, co zarzucił w skardze Prokurator. Nie doszło również, zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, do naruszenia przepisów prawa postanowieniami § 7 ust. 2 uchwały. Ustalona w tym przepisie stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celu postoju pojazdów nie stanowi zajęcia pasa drogowego w związku z wyznaczonym miejscem parkingowym, co wskazała Gmina w odpowiedzi na skargę. Organ wyjaśnił, że ustalenie tej stawki umożliwia osobie uprawnionej, z wyłączeniem osób trzecich, na korzystanie z zajętej części pasa drogowego na cele postoju pojazdu, który ze względu na swoją konstrukcję i główne przeznaczenie nie służy zwykłemu przemieszczaniu się pojazdu po drodze lecz służy np. stałemu prowadzeniu działalności usługowej w miejscu objętym zezwoleniem zarządcy drogi. Nie jest to zwykłe korzystanie z możliwości postoju takiego pojazdu w pasie drogowym w oparciu o umowę cywilnoprawną. Wyjaśnienia Gminy są uzasadnione i przekonywujące. Dlatego też, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 2 uchwały. Nie można natomiast podzielić stanowiska Gminy, że uregulowania przedmiotowej uchwały są analogiczne do rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2014 r., poz. 1608). Rozporządzenie to zostało wydane na innej podstawie prawnej, niż zaskarżona uchwała (art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych ) i nie jest tożsame z upoważnieniem dla gminy, zawartym w art. 40 ust. 8 tej ustawy. Z powyższych przyczyn, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. i 151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.