II SA/Ol 718/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko–Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Wydminy z dnia 29 marca 2006r., Nr XXVII/185/06 w sprawie przystąpienia do "Związku Stowarzyszeń na Rzecz Rozwoju Gmin Północnego Obszaru Wielkich Jezior Mazurskich" i wyznaczenie przedstawiciela do praz w Związku 1. stwierdza niezgodność z prawem uchwały Rady Gminy Wydminy z dnia 29 marca 2006r. Nr XXVII/185/06 w części dotyczącej § 3; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt 1 nie podlega wykonaniu. W dniu 29 marca 2006 r. Rady Gminy podjęła uchwałę nr XXVII/185/06 w sprawie przystąpienia do "Związku Stowarzyszeń na Rzecz Rozwoju Gmin Północnego Obszaru Wielkich Jezior Mazurskich" i wyznaczenia przedstawiciela do prac w Związku. W uchwale Rada wskazała, że Gminy przystępuje w charakterze członka wspierającego do "Związku Stowarzyszeń na Rzecz Rozwoju Gmin Północnego Obszaru Wielkich Jezior Mazurskich". W § 3 wyżej wymienionej uchwały Rada postanowiła, iż przedstawicielem reprezentującym Gminę Wydminy w Związku będzie Pani M. Ł. Wojewoda Warmińsko-Mazurskiego, na podstawie art. 94 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł skargę na powyższą uchwałę, żądając orzeczenia o niezgodności z prawem § 3 zaskarżonej. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że zapis § 3 uchwały narusza obowiązujące prawo. O ile bowiem Radzie Gminy przysługuje kompetencja do podejmowania uchwał w sprawie przystąpienia do stowarzyszeń lokalnych, o tyle nie przysługuje jej kompetencja do wyznaczenia przedstawiciela reprezentującego Gminę w takim stowarzyszeniu. Podkreślono w skardze, że art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi, iż radzie gminy służy domniemanie kompetencji we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W odniesieniu do reprezentowania gminy, ustawa o samorządzie gminnym zawiera właśnie takie odmienne regulacje, wyłączające kompetencje rady gminy do reprezentowania gminy. Organ nadzoru podniósł, że sposób reprezentacji gminy określa art. 31 ustawy o samorządzie gminnym stanowiąc, iż to wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. W ocenie organu nadzoru przepis powyższy powierza reprezentację gminy wprost organowi wykonawczemu gminy, nie przewidując w tym zakresie żadnych ograniczeń ani wyłączeń. Skoro zatem rada gminy nie ma uprawnień do reprezentowania gminy na zewnątrz, to nie może ona przenieść takich uprawnień na wyznaczoną przez siebie osobę. Rada Gminy nie była zatem uprawniona do wyznaczania osoby reprezentującej Gminę Wydminy w "Związku Stowarzyszeń na Rzecz Rozwoju Gmin Północnego Obszaru Wielkich Jezior Mazurskich". Wojewoda argumentował dalej, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią, iż osobą reprezentującą gminę na zewnątrz jest wójt gminy. Tylko zatem wójt (lub osoba przez niego wyznaczona) winien reprezentować gminę w Stowarzyszeniu. Wyznaczając przedstawiciela do "Związku Stowarzyszeń na Rzecz Rozwoju Gmin Północnego Obszaru Wielkich Jezior Mazurskich", Rada Gminy przekroczyła swoje kompetencje, naruszając jednocześnie art. 18 ust.1 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru wskazał także, iż wobec upływu okresu jednego roku od dnia podjęcia przedmiotowej uchwały, koniecznym stało się skorzystanie przez organ nadzoru ze środka nadzorczego przewidzianego w art. 94 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, tj. skierowanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargi celem orzeczenia przez Sąd niezgodności z prawem § 3 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wskazał, że zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, że § 3 zaskarżonej uchwały narusza obowiązujące prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.; zwanej w dalszej części uzasadnienia p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 94 ust. 2 u.s.g.). W sprawie niniejszej Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył do Sądu uchwałę z dnia 29 marca 2006 r. Rady Gminy w sprawie przystąpienia do "Związku Stowarzyszeń na Rzecz Rozwoju Gmin Północnego Obszaru Wielkich Jezior Mazurskich" i wyznaczenia przedstawiciela do prac w Związku. Organ nadzoru wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem § 3 uchwały. W § 3 uchwały Rada Gminy wskazała, że przedstawicielem reprezentującym Gminę w Związku będzie Pani M. P. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody przedstawione w skardze co do niezgodności z prawem § 3 uchwały jest zasadne. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Komentowany artykuł ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Opiera się przy tym na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że poza gestią rady znajdują się tylko te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów (A. Szewc, Komentarz do art.18 ustawy o samorządzie gminnym, Wydawnictwo LEX). W ustawie o samorządzie gminnym, ustawodawca w art. 31 wskazał, że to wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (art. 33 ust. 1 u.s.g.). Przywołane przepisy stanowią, że jedynie Wójt Gminy jako kierujący bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentujący Gminę na zewnątrz ma kompetencję do ustalenia sposobu reprezentowania Gminy w "Związku Stowarzyszeń na Rzecz Rozwoju Gmin Północnego Obszaru Wielkich Jezior Mazurskich". Z tych względów Rada Gminy § 3 zaskarżonej uchwały wyszła poza delegację ustawową i tym samym naruszyła art. 18 ust. 1 i art. 31 u.s.g. Jeżeli więc zaskarżona uchwała w opisanej części była niezgodna z prawem, to pozostawienie w obrocie prawnym § 3 uchwały godziłoby w zasady praworządnego państwa. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że poddana kontroli Sądu uchwała została wydana z naruszeniem przytoczonych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, co przesądza o konieczności stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części opisanej w pkt 1 sentencji wyroku, a to w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.p. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął bowiem ponad rok czasu, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jak również nie podniesiono w skardze zarzutu uchybienia obowiązkowi jej przedłożenia w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. Skutki orzeczenia stwierdzającego niezgodność z prawem wynikają wprost z art. 94 ust. 2 u.s.g. W kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a