II SA/Ol 721/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi J. O. i E. P. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Starosta S. decyzją z dnia 5 marca 2010 r. odmówił E.P. i J.O. zwrotu nieruchomości położonej w O. oznaczonej nr "[...]". W uzasadnieniu podał, że spadkobiercy J.O., właściciela opisanej wyżej nieruchomości, E.P. i J.O. wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Stwierdzili oni, że nieruchomość została wykorzystana na inne cele niż wskazane w decyzjach Prezydenta Miasta O. z dnia: 13 sierpnia 1988 r., 28 października 1988 r. i 18 kwietnia 1988 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej jednostki "[...]" oraz budowie ulicy i zespołu szkół zawodowych. Organ pierwszej instancji ustalił, że w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości w 1987 r. powstały działki: nr x/1 o pow. 0,6465 ha, nr x/2 o pow. 0,3038 ha i nr x/3 o pow. 2,8816 ha. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia 14 lipca 1988 r. (akt notarialny Rep. A Nr xx), J.O. sprzedał na rzecz Skarbu Państwa niezabudowaną działkę nr x/1. Do umowy sprzedaży załączono prawomocną decyzję Prezydenta miasta O. z dnia 20 sierpnia 1987 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji z przeznaczeniem na realizację budownictwa mieszkalnego i usługowego w sektorze B-5. Umową z dnia 18 listopada 1988 r. (akt notarialny Rep. A Nr yy), J.O. sprzedał na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolną oznaczoną jako działki nr x/2 i nr x/3. Do umowy tej załączono decyzję o lokalizacji inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej jednostki "[...]" i budowie Zespołu Szkół Zawodowych PKP. Nieruchomość została przeznaczona na cele określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W wyniku przeprowadzonego w 1993 r. odnowienia ewidencji gruntów nastąpiła zmiana oznaczenia numerów przedmiotowych działek. Nieruchomość została podzielona i wraz z nieruchomościami sąsiednimi stanowi kompleks działek budowlanych. W granicach pierwotnej działki nr x obecnie położone są działki nr nr: "[...]" (ulica M.), "[...]" oraz części następujących działek ewidencyjnych nr : "[...]" (ulica W.), "[...]" (ulica J.), "[...]" (ulica B.), "[...]" (ulica B.) oraz "[...]". Starosta ustalił, że działki nr : "[...]" stanowią własność Gminy O. i przeznaczone zostały pod drogi publiczne; działka nr "[...]" jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a część działki nr "[...]", stanowiącej także własność Gminy O. jest niezabudowana. Przez tę nieruchomość przebiegają jednak sieci uzbrojenia terenu (magistrale przesyłowe sieci energetycznej wysokiego napięcia, gazowej, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej i wodociągowej). Pozostałe działki są własnością osób fizycznych, a prawo własności zostało ujawnione w księgach wieczystych. Wynik oględzin przeprowadzonych w dniu 12 sierpnia 2008 r. potwierdził fakt, że teren działki oznaczonej dawniej nr x, stanowi obszar zabudowy mieszkaniowej szeregowej i wielorodzinnej. W tych okolicznościach, w ocenie organu pierwszej instancji, przedmiotowa nieruchomość w całości została zagospodarowana pod realizację budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego i wielorodzinnego. Działki powstałe w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości w większości stanowią własność osób trzecich lub znajdują się w ich użytkowaniu wieczystym, a prawa te wpisane są do ksiąg wieczystych. Natomiast działki będące własnością Gminy w całości lub części stanowią ulice, zaś na działce nr "[...]" wybudowane zostały sieci infrastruktury technicznej, niezbędne do obsługi dzielnicy "[...]". W związku z powyższym, zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zastosowano na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, nie było możliwe orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości byłemu właścicielowi. W złożonym odwołaniu E.P. i J.O. wnieśli o zwrot nieruchomości lub przyznanie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Ich zdaniem wniosek uzasadnia fakt, że sprzedaż nieruchomości związana była z realizacją celu określonego w decyzjach o ustaleniu inwestycji, który mimo upływu 21 lat nie został zrealizowany. Zarzucili, że Gmina O. postąpiła wbrew art. 23, art. 47 ust. 4 i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy te zabraniały użycia wywłaszczonej nieruchomości na cele inne niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, jednocześnie obligowały organ administracji do zawiadomienia właściciela o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży i do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela na jego wniosek, jeśli nieruchomość ta stała się zbędna, na cel, na który została wywłaszczona. Dopiero odmowa skorzystania z roszczenia przewidzianego w art. 69 ust. 1 otwierała Gminie drogę do użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel określony w decyzji. W stanie faktycznym sprawy Gmina nie dopełniła obowiązku zawiadomienia poprzedniego właściciela o tym, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona. Wobec tego, następcom prawnym przysługuje roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, co potwierdził., zdaniem odwołujących się, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. IV CSK 81/2007. Decyzją z dnia 31 maja 2010 r. Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyjaśnił w uzasadnieniu, że według stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. IV CSK 81/07, na tle art. 74 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w pierwotnym brzmieniu (Dz.U. z 1985 r., nr 22, poz. 99), aktualnego również w odniesieniu do będących odpowiednikami tych przepisów norm art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce i wywłaszczeniu nieruchomości, umowa, na podstawie której wywłaszczona nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, nie jest nieważna z powodu jej zawarcia z naruszeniem obowiązku zwrotu poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu; jej zawarcie z naruszeniem tego obowiązku może uzasadniać tylko odpowiedzialność odszkodowawczą. Wojewoda podkreślił, że w powołanym wyroku odesłano osoby domagające się odszkodowania za zaniechanie powiadomienia byłych właścicieli o prawie pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, na drogę postępowania cywilnego. Wyjaśnił, że odmowa zwrotu nieruchomości w rozpoznawanej sprawie uzasadniona była faktem, że właścicielami lub użytkownikami wieczystymi działek powstałych po podziale przedmiotowej nieruchomości są w przeważającej większości osoby trzecie. Natomiast nie jest możliwe wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, jeśli Skarb Państwa albo gmina nią nie władają. Sam fakt utraty władania nieruchomością przez Skarb Państwa albo gminę stanowi negatywną przesłankę orzeczenia o zwrocie nieruchomości, bez badania czy nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto, Wojewoda wskazał, że na działkach stanowiących własność Gminy Olsztyn znajdują się ulice: "[...]", na części działki nr "[..]" wybudowano sieci infrastruktury technicznej, niezbędne do obsługi dzielnicy "[...]" oraz wymienionych działek. Nieruchomości te nie mogły być również zwrócone. W złożonej skardze J.O. i E.P. zarzucili, że zaskarżona decyzja narusza zasady ochrony słusznego interesu strony i równości wobec prawa, gwarantowane przez art. 32 Konstytucji RP i zasadę sprawiedliwości społecznej, określoną w art. 2 Konstytucji RP. Powtórzyli zarzut braku zawiadomienia o zamiarze wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cele nie pozostające w związku z celem wywłaszczenia. Wskazali ponadto, że skoro część działek jest we władaniu gminy, to mogą one zostać zwrócone. Zdaniem skarżących, istniejący stan prawny nieruchomości nie oznacza, że starosta, który rozpatrując wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdził, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, może odmówić zwrotu tej nieruchomości, z tego względu, że nie pozostaje ona we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stwierdzili, że w takiej sytuacji starosta powinien, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 §1 K.p.a., zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe w celu usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia. Wywiedli, że wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości z naruszeniem powyższego obowiązku narusza zarówno wskazane wyżej przepisy, jak i art. 7 K.p.a. oraz art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący zarzucili też organom administracji rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stwierdził ponadto, że strona nie występowała z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie. Organ wydając decyzję nie posiadał informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie sporu co do zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością, co uzasadniałoby zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kwestionowaną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono skarżącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzję tę wydano na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603, ze zm.). Przepisy te przewiduje możliwość żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). Ustawodawca przewidział jednocześnie w art. 229 cytowanej ustawy, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Sytuacja ta stanowi wyjątek od zasady, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, powodujący, że już ustalenie jego wystąpienia wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy, bez konieczności badania przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia, wymienionych w art. 137 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. I OSK 648/08, LEX 552324). Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Ustalono, że J.O. na podstawie umowy z dnia 14 lipca 1988 r. (akt notarialny Rep. A Nr xx) sprzedał na rzecz Skarbu Państwa działkę nr x/1, na cel określony w decyzji Prezydenta miasta O. z dnia 20 sierpnia 1987 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, tj. na realizację budownictwa mieszkalnego i usługowego w sektorze B-5, zaś umową z dnia 18 listopada 1988 r. (akt notarialny Rep. A Nr yy) sprzedał na rzecz Skarbu Państwa działki oznaczone nr x/2 i nr x/3, na budowę ulicy W. w O. oraz pod zabudowę mieszkaniową jednostki "[...]" i budowę Zespołu Szkół Zawodowych PKP w O. Z akt administracyjnych wynika, że działka nr x, objęta wnioskiem skarżących, podzielona została na 72 nowe działki, które w całości lub w części znajdują się w granicach dawnej działki nr x. Z nieruchomości tych działki o numerach: "[...]" stanowią własność Gminy O. i są przeznaczone pod drogi publiczne dzielnicy "[...]" (ulice: "[...]"). Działka nr "[...]" stanowi własność Gminy O. Część tej działki (znajdująca się w granicach dawnej działki nr x) nie jest zabudowana i przebiegają przez nią sieci infrastruktury technicznej, (magistrale przesyłowe sieci energetycznej wysokiego napięcia, gazowej, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej i wodociągowej) niezbędne do obsługi dzielnicy "[...]" a także pozostałych działek. Zasadny jest zatem wniosek, że nieruchomość ta służy obsłudze zabudowy mieszkaniowej dzielnicy, wobec czego należy uznać, że wykorzystana została zgodnie z celem, na który została wywłaszczona. Działka nr "[...]", stanowi własność gminy, lecz ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", ujawnione w księdze wieczystej. Pozostałe nieruchomości stanowią własność osób trzecich, a prawo własności tych nieruchomości również zostało ujawnione w księgach wieczystych. Powyższe powoduje, że zgodnie z treścią cytowanego wyżej art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Jednocześnie wyłączona jest możliwość badania celu, na który zostały przeznaczone te nieruchomości. Należy bowiem podzielić prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie jest możliwe wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, jeśli Skarb Państwa albo gmina nią nie władają. Sam fakt utraty władania nieruchomością przez Skarb Państwa albo gminę stanowi negatywną przesłankę orzeczenia o zwrocie nieruchomości bez badania, czy nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie ma przy tym znaczenia, czy konsekwencją zastosowania art. 229 winno być umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot nieruchomości, czy odmowa jej zwrotu (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 390/98,LEX nr 45941, z dnia 14 maja 1998 r., sygn. IV SA 1174/96, LEX nr 45927, z dnia 11 sierpnia 1998 r., sygn. IV SA 1687/96, LEX nr 45912). Z uwagi na powyższe, bez wpływu na wynik sprawy jest zarzut, że gmina nie powiadomiła poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o możliwości realizacji prawa przewidzianego w art. 69 ust. 1 tej ustawy. Ustalenia powyższe wykluczają możliwość zwrotu działek lub części działek, które stanowią własność gminy, gdyż zostały przeznaczone na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie jest również zasadny zarzut zaniechania zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten przewiduje obowiązek zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania administracyjnego i istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Ponadto, rozstrzygnięcie danej kwestii prawnej należy do innego organu lub sądu i musi ono poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja, wbrew przekonaniu skarżących, nie zaistniała. Rozstrzygnięcie sprawy nie musiało być poprzedzone orzeczeniem innego organu lub sądu dotyczącym kwestii zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obligują organu orzekającego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do badania tej kwestii. Nie można też podzielić zarzutu strony odnośnie naruszenia art. 32 Konstytucji RP gwarantującego równe traktowanie wszystkich przez władze publiczne. Analizując znaczenie tego przepisu na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze to, że dotyczy on zarówno wywłaszczonego i jego prawa do żądania zwrotu nieruchomości z chwilą ziszczenia się określonych przesłanek jak i praw nabytych przez podmiot, który nabył sporną nieruchomość w dobrej wierze. W tym kontekście (uwzględniając prawa wszystkich zainteresowanych) nie można mówić o naruszeniu zasady równości wobec prawa. W toku postępowania organy administracji nie naruszyły również art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Przepisy te przewidują obowiązek organu administracji w toku postępowania działania na podstawie przepisów prawa (art. 6), ochrony praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7), prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8) i obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9). Skarżący nie wyjaśnili, w czym upatrują rażącego naruszenia powyższych zasad. Jednakże, skoro w toku postępowania, ustalono stan faktyczny sprawy, którego skarżący nie kwestionują, i to tego stanu faktycznego zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego, to nie można zarzucić naruszenia zasady praworządności i zasady zaufania do organów administracji publicznej. Z akt administracyjnych nie wynika też, aby w toku postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżących naruszono zasadę informowania stron. Wyjaśnić należy, że reguła przewidziana w art. 9 K.p.a. obowiązuje od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego do momentu jego zakończenia. Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia zasady szybkości postępowania, gdyż postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących z dnia 29 października 2007 r. nie zakończyło się w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a., a strony nie były powiadamiane o niezałatwieniu sprawy w terminie zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Ta okoliczność nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tylko naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.