II SA/Ol 724/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2014r. na posiedzeniu niejawnym skargi "A" z o.o. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia zawiesić postępowanie sądowe. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Dyrektor Izby Skarbowej udzielił "A" Spółka z o.o. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa "[...]" na okres sześciu lat. Z dniem 31 października 2009r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009r. nr 168, poz. 1323 z późno zm.), na mocy której Dyrektor Izby Celnej stał się organem właściwym do wydawania i zmiany zezwoleń na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na obszarze województwa "[...]". Dyrektor Izby Celnej decyzją znak "[...]" z dnia 23 lutego 2011r. cofnął w całości zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 23 grudnia 2008r. Decyzja została doręczona stronie w dniu 14 marca 2011r. Na powyższe rozstrzygnięcie strona wniosła w ustawowym terminie odwołanie. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 16 listopada 2012r. zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach cofnięcia poświadczeń, a po ustaniu tej przyczyny - postanowieniem z dnia 6 marca 2014r. - zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu wydania opinii przez jednostkę badającą upoważnioną do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Pismem z dnia 4 kwietnia Spółka "A" złożyła wniosek o przedłużenie zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 23 grudnia 2008r., powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2014r. Dyrektor Izby Celnej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa "[...]". W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowe zezwolenie zostało cofnięte decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia 23 lutego 2011r. i organ jest tą decyzją związany – zgodnie z art. 212 Ordynacji podatkowej – mimo, że decyzja ta nie jest ostateczna. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 nie mogą być przedłużane. Wyjaśniono, że organ nie jest uprawniony do oceny zgodności powołanych przepisów z Konstytucją, a jedynym organem uprawnionym do takiej oceny jest Trybunał Konstytucyjny. W konsekwencji również ewentualne uznanie niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych za przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i brak ich notyfikacji nie zmienia faktu, że ustawa weszła w życie w sposób skuteczny i stanowi część polskiego porządku prawnego. Na skutek wniesionego zażalenia przez Spółkę "A" postanowieniem z dnia 8 maja 2014r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasową argumentację. Dodatkowo w sposób bardzo obszerny odniesiono się do kwestii braku możliwości uznania przepisów ustawy o grach hazardowych za przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Na postanowienie to skargę do tut. Sądu wniosła Spółka "A". Zarzucono, że organ naruszył art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 128 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych, gdyż zignorował moc wiążącą ostatecznej decyzji administracyjnej Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 23 grudnia 2008r., udzielającej Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa "[...]", jak również zignorował stan prawny oraz prawa nabyte strony powstałe i trwające na mocy udzielonego zezwolenia. Ponadto podniesiono, że organ dokonał błędnej wykładni art. 212 Ordynacji podatkowej, gdyż mylnie uznano, że związanie organu wydaną przez siebie nieostateczną decyzją podatkową cofającą zezwolenie - oprócz proceduralnej stabilizacji treści tej decyzji i niemożnością jej dowolnej zmiany lub uchylenia poza ramami postępowania odwoławczego - oznacza także związanie organu w innych sprawach, które nie są tożsame ze sprawą, w której wydano decyzję. Skarżąca podniosła, że prawidłowa wykładnia art. 212 Ordynacji podatkowej wskazuje, że związanie na mocy tego przepisu dotyczy wyłącznie konkretnej sprawy podatkowej, w której wydano, a potem doręczono decyzję, nie zaś innych spraw. Zarzucono ponadto naruszenie art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych zakazującego przedłużania wcześniej uzyskanych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez jego zastosowanie, podczas gdy powołany przepis stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, a w konsekwencji - wobec braku notyfikacji tej ustawy Komisji Europejskiej - nie może być stosowany. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd może z urzędu zawiesić postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o powyższy przepis następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie Sądu (por: postanowienia NSA z dnia 11 marca 2005r., sygn. akt: I OZ 45/05 oraz z dnia 7 czerwca 2008r., sygn. akt I OZ 382/08) i co do zasady następuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadminstracyjnej zależy od wyniku innego postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W odniesieniu do interpretacji pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania" należy zauważyć, że praktyka sądowa opowiada się za szerokim jego rozumieniem, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, np. w przypadku podjęcia stosownej uchwały przez NSA lub wystąpienia do TK z pytaniem prawnym (por. postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt I FZ 248/09; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II FZ 200/08; M. Niezgódka-Medek w uwadze 3 do art. 125 ustawy p.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, 2006). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, a celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I FZ 221/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 3321/08). Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014r. (sygn. akt II GSK 686/13), na podstawie art. 193 Konstytucji RP, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne następującej treści: czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne z: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Pytanie to zostało zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. W ocenie Sądu powyższe pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zważyć należy, że zarówno w rozpoznawanej sprawie, jak i w sprawie, w której Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował się na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego istnieje wspólny problem zarzutu nielegalności ustawy o grach hazardowych, na podstawie której zapadały rozstrzygnięcia, wskazujący na jej nielegalność w kontekście braku notyfikacji przepisów tej ustawy. Naruszenie obowiązku notyfikacji przepisów technicznych, wynikającego z dyrektywy 98/34/WE, ma charakter naruszenia trybu ustawodawczego, którego konstytucyjność może być badana wyłącznie w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r. IV KK 183/13, publik LEX nr 1409532). W uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 stycznia 2014r. (w sprawie II GSK 686/13) Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie akcentował, że rozstrzygnięcie kwestii braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych odnosi się w zasadniczej części do zarzutów naruszenia Konstytucji RP, poprzez pominięcie istotnego elementu krajowej procedury ustawodawczej, a także naruszenia zasady wolności gospodarczej. Rozstrzygnięcie zaś tych zagadnień leży w gestii Trybunału Konstytucyjnego i dopiero po jego wypowiedzi w tej materii rolą sądu administracyjnego będzie dokonanie oceny na ile i czy w ogóle wskazane kwestie związane z notyfikacją przepisów ustawy o grach hazardowych mają wpływ na zapadłe przed organem celnym decyzje. Zatem uznać należało, że odpowiedź na pytane prawne NSA sformułowane w postanowieniu z 15 stycznia 2014r. będzie miało wpływ na ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dotyczy ono wprawdzie art. 14 ust. 1 i art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, ale jego istotą jest wyjaśnienie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją, z uwagi na przebieg procesu legislacyjnego, również innych przepisów tej ustawy, które mogą potencjalnie być uznane za przepisy techniczne. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zauważyć też należy, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych (problem ten jest dostrzegany w orzecznictwie TK, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11). Niewątpliwie zatem także pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowią same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa. Z tych względów, podzielając wątpliwości NSA wyrażone w wyżej powoływanym pytaniu skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności w aspekcie wymogu notyfikowania przepisów ustawy o grach hazardowych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej, a także mając na względzie konieczność rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, doszedł do przekonania, że zawieszenie postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jest uzasadnione.