II SA/Ol 725/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 31 marca 2025 r. nr XV/147/2025 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Pisz w 2025 roku stwierdza nieważność § 3 ust. 2 i § 5 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały. Uchwałą XV/147/2025 z dnia 31 marca 2025 r., Rada Miejska w Piszu (dalej jako" "organ"), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Pisz w 2025 r., w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały (dalej też jako: "Program"). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2023 r. poz. 158 z późn. zm., dalej jako "u.o.z.") W dniu 20 października 2025 r., Prokurator Rejonowy w Piszu (dalej jako: "skarżący", "Prokurator"), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 3 ust. 2 i § 5 pkt 6 załącznika do uchwały. Uchwale w zaskarżonej części Prokurator zarzucił, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 11a u.o.z., polegającym na przekroczeniu upoważnienia ustawowego i niedopuszczalnym postanowieniu w § 3 ust. i § 5 pkt 6 Programu, podczas gdy z art. 11a u.o.z. nie wynika dla rady kompetencja do regulowania kwestii, która komórka organizacyjna Urzędu ma wykonywać określone zadania wymienione w Programie. W związku z powyższym, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 2 i § 5 pkt 6. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała nosi znamiona aktu prawa miejscowego, ponieważ posiada cechy ogólności i abstrakcyjności Analiza treści skarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że zapisy 2 ust. 2 i § 5 pkt 6 Programu zostały podjęte z przekroczeniem przez Radę granic upoważnienia ustawowego, co kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa. Prokurator powołał treść art. 11a u.o.z. i wskazał, że przepis ten nie daje możliwości nakładania zadań na poszczególnych pracowników Urzędu, jak również komórki organizacyjne tego Urzędu. Z przepisu tego nie wynika norma prawna, która dawałaby Radzie kompetencję do regulowania w Programie kwestii tego, który Wydział Urzędu ma wykonywać określone zadania wymienione w Programie. Brak podstawy normatywnej w tym zakresie czyni przywołane przepisy Programu pozbawionymi podstawy prawnej, a to kwalifikuje je do stwierdzenia nieważności. Nadto z art. 30 ust. 1 u.s.g. wynika, że Wójt jest wykonawcą uchwał Rady, a zatem brak jest podstaw do wskazywania w tym zakresie przez Radę konkretnej komórki organizacyjnej. Nadto z treści art. 33 ust. 2 u.s.g. wynika, że organizację i zasady funkcjonowania Urzędu określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Zgodnie zaś z postanowieniami § 11 pkt 4 Regulaminu stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 29/2025 Burmistrza Pisza z 18 lutego 2025 r., w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Piszu – Wydział Gospodarki umiejscowiony został w strukturze organizacyjnej Urzędu. Prokurator wskazał, że należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że kwestionowane postanowienia uchwały miały za zadanie na celu jedynie ułatwienie mieszkańcom kontaktu z właściwą komórką organizacyjną Urzędu w sprawach dotyczących udzielania pomocy zwierzętom bezdomnym oraz realizowania Programu. W związku z tym, utrzymanie obowiązywania uchwały w obecnym brzmieniu do końca roku 2025 leży w interesie publicznym i zapewnia prawidłową realizację ustawowych obowiązków gminy w zakresie opieki nad zwierzętami. Jednocześnie Burmistrz wskazał, że przy opracowywaniu programu na rok 2026 zostaną wprowadzone zmiany, aby treść nowej uchwały w pełni odpowiadała aktualnym przepisom prawa i nie budziła wątpliwości interpretacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako "p.p.s.a.) Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinna wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji, konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja art. 11a ust. 2 ma charakter wiążący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na podstawie tej delegacji Program, organ stanowiący gminy powinien zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się precyzyjnie do wszystkich wymienionych w tych przepisach zagadnień. W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. W świetle poczynionych uwag, za niezgodne z normą upoważniającą oraz konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez postanowienia § 3 ust. 5 i § 5 pk 6 art. 11a ust. 2 u.o.z. W myśl § 3 ust. 2 Programu – Funkcję koordynatora działań dotyczących ograniczenia bezdomności zwierząt pełni Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w Piszu. Natomiast zgodnie z postanowieniami § 5 pkt 6 Programu – wydawania karmy opiekunom odbywać się będzie po podpisaniu przez pracownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w Piszu i opiekuna, o którym mowa w pkt 4, Protokołu zdawczo-odbiorczego nieodpłatnego przekazania karmy dla wolno żyjących kotów. Należy podzielić pogląd skarżącego, że upoważnienie zawarte w tym przepisie nie obejmuje możliwości nakładania zadań na poszczególne komórki Urzędu, jak uczyniono to w zakwestionowanych postanowieniach. Brak podstawy prawnej do takiej regulacji czyni przepisy te pozbawionym podstawy prawnej i kwalifikuje do stwierdzenia nieważności jako podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Za takie naruszenie należy je bowiem uznać. Zgodnie z art. 30 ust.1 u.s.g. - Wójt (burmistrz, prezydent) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa i w § 3 zaskarżonej uchwały, jej wykonanie powierzono Burmistrzowi. Brak jest więc podstaw do wskazania komórki organizacyjnej Urzędu jako wykonawcę tych zadań. Zgodnie z art. 33 ust. 2 u.s.g. – organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Natomiast zgodnie z § 11 pkt 4 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Piszu stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...] z dnia [...] r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Piszu, z późn. zm., Wydział Gospodarki Komunalnej został umiejscowiony w strukturze organizacyjnej Urzędu. Jak wynika z powyższego - na co słusznie wskazał skarżący - to wyłącznie do Burmistrza należy decydowanie o strukturze organizacyjnej i zakresach działania poszczególnych komórek organizacyjnych oraz zasadach działania urzędu. Potwierdza to, że Rada nie ma kompetencji do stanowienia w tym przedmiocie w uchwale podjętej na podstawie art. 11a u.o.z. To Burmistrz decyduje przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały. Sprawa wykonywania uchwał w ten sposób rozumiana należy wyłącznie do wójta (art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Przyjąć więc należy, że organ ten został umocowany do podjęcia wszelkich działań zmierzających do wprowadzenia tej uchwały w życie. Tym samym, to organ wykonawczy gminy wyznacza osoby lub podmioty do ich wykonania. Przedmiotowa uchwała nie wypełnia więc w zaskarżonym zakresie delegacji ustawowej. Końcowo należy zaznaczyć - odnosząc się do stanowiska organu, że uprawnienia wprowadzone uchwałą przestają obowiązywać z chwilą utraty przez nią mocy obowiązującej - że uchwała obowiązywała przez określony okres czasu i wywołała określone skutki prawne, tym samym, należało stwierdzić jej nieważność. Mając powyższe na uwadze, zasadnym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.