II SA/Ol 729/06

Dnia 15 listopada 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 roku sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" maja 2006 roku nr "[...]" w przedmiocie zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa 1/ stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia "[...]" maja 2006 roku nr "[...]" w sprawie zawiadomienia Prokuratury Rejonowej o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Wojewoda, powołując się na art. 93 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) wniósł w dniu 11 września 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" maja 2006 r. w sprawie zawiadomienia Prokuratury Rejonowej o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik Wojewody opisując stan faktyczny sprawy podał, że zaskarżona uchwała podjęta została na zwyczajnej (nr "[...]") sesji Rady Miejskiej w dniu "[...]" maja 2006 r. Przewodniczący Rady Miejskiej pismem z dnia 22 maja 2006 r. zawiadomił radnych o tej sesji i jednocześnie przedstawił porządek obrad. Organ nadzoru podniósł, iż przedstawiony porządek obrad "[...]" sesji Rady Miejskiej nie przewidywał podjęcia uchwały w sprawie zawiadomienia Prokuratury Rejonowej o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Z przedstawionego w dniu "[...]" sierpnia 2006 r. protokołu z sesji z dnia "[...]" maja 2006 r. wynika, że Rada Gminy wprowadziła do porządku obrad sprawę podjęcia przedmiotowej uchwały na mocy przepisu art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. W myśl przepisu art. 20 ust. 1 tej ustawy przewodniczący rady zwołuje sesję rady w miarę potrzeby nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Natomiast zgodnie z ust. 1a przepisu tegoż artykułu wprowadzenie zmian w przedstawionym przez przewodniczącego rady porządku obrad wymaga bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Ponadto Wojewoda wskazał, że ustawowy skład Rady Miejskiej wynosi 15 radnych, a więc bezwzględna większość ustawowego składu Rady wynosi 8 głosów "za". Natomiast z przedłożonego organowi nadzoru protokołu z Sesji "[...]" z dnia "[...]" maja 2006 r. Rady Miejskiej wynika, iż za wprowadzeniem do porządku obrad projektu przedmiotowej uchwały głosowało 11 radnych, z których 7 było za przyjęciem projektu tej uchwały do porządku obrad, 3 radnych było przeciw i jeden radny wstrzymał się od głosowania. Po przeprowadzeniu głosowania Przewodniczący Rady stwierdził, że projekt uchwały w sprawie zawiadomienia Prokuratury Rejonowej o podejrzeniu popełnienia przestępstwa został wprowadzony do porządku dziennego obrad Sesji w pkt 8 podpkt 1. Powyższe w ocenie Wojewody wskazuje, iż Rada Miejska wprowadzając do porządku obrad "[...]" Sesji w pkt 8 podpkt 1 bez wymaganej przez ustawę większości, rażąco naruszyła przepis art. 20 ust 1a ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz, działając na podstawie art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, uznając uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]"maja 2006r., Nr "[...]", za uchwaloną z naruszeniem prawa, wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zadaniem sądów administracyjnych, realizowanym w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), jest kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą P.p.s.a.) obejmuje również akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przy czym wskazać należy, iż zgodnie z poglądem wypowiedzianym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1138/04 (LEX nr 175318) prawo poddania kontroli sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organów gminy odnosi się do wszelkich aktów tak z zakresu administracji publicznej jak i innych dziedzin działalności. Tezę tę NSA sformułował na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, w którym TK wypowiedział się za zgodnością z Konstytucją przepisu art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142) mimo braku w nim zastrzeżenia, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego winno być dopuszczone jedynie wobec uchwały organu gminy, której przedmiotem jest sprawa z zakresu administracji publicznej. W tak zakreślonej kognicji sądu administracyjnego Wojewoda mógł uczynić przedmiotem skargi uchwałę Rady Miejskiej Nr "[...]" z dnia "[...]" maja 2006 r. w sprawie zawiadomienia Prokuratury Rejonowej o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę, że cytowana ustawa P.p.s.a. nie wprowadza innych kryteriów poza zgodnością z przepisami podjętej uchwały lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6. W świetle art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na taka uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, na przykład w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalenia. W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w toku kontroli legalności zaskarżonej uchwały stwierdził, że podjęta ona została z rażącym naruszenie prawa. W konsekwencji Sąd uwzględnił skargę, przy czy zarzuty w niej zawarte nie stanowią wyłącznej przyczyny uchylenia zaskarżonej uchwały. Z dyspozycji art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że podjęcie uchwał wymaga zachowania odpowiedniej procedury, zgodnie z którą przewodniczący rady gminy, zwołując sesję, obowiązany jest do doręczenia radnym porządku obrad wraz z projektami ustaw. Przez użyte w tym przepisie określenie "porządek obrad sesji" należy rozumieć dokument określający przedmiot sesji oraz plan jej przebiegu. Porządek obrad wskazuje więc jakie sprawy i w jakiej kolejności będą na sesji omawiane. Dokument ten powinien być dostarczony radnym wraz z zawiadomieniem o zwołaniu sesji, niezależnie od tego czy będzie to sesja zwyczajna, czy nadzwyczajna. Ustawodawca w art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza możliwość wprowadzenia przez radę gminy zmian w porządku obrad, o ile uchwała w tym przedmiocie podjęta zostanie bezwzględną większością głosów. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż przepis ten odnosi się zarówno do zmian w porządku proponowanym do uchwalenia, jak i już w uchwalonym, przy czym zmiana w porządku obrad może obejmować: 1. wprowadzenie do porządku obrad punktu lub punktów, które nie były w nim zawarte; 2. usunięcie z porządku obrad jednego punktu lub więcej punktów; 3. zmianę treści jednego lub więcej punktów; 4. zmianę kolejności punktów. Każda z tych zmian może nastąpić w fazie uchwalania porządku obrad albo na etapie jego realizacji (zob. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz. Dom Wydawniczy ABC, 2005 r., str. 207 i n.). Z przedłożonych Sądowi akt niniejszej sprawy wynika, że w porządku obrad zwołanej na "[...]" maja 2006 r. "[...]" sesji Rady Miejskiej nie zaplanowano podjęcia kwestionowanej uchwały w sprawie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez Burmistrza w sprawach naruszających art. 231 § 1 kodeksu karnego. Dlatego też niezbędnym warunkiem skutecznego wprowadzenia projektu tej uchwały do porządku obrad przez Radę Gminy było podjęcie w tym przedmiocie uchwały bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Jednak wymóg ten w niniejszej sprawie nie został spełniony. Prawidłowo wywiedzione zostało w skardze Wojewody, że skoro ustawowy skład Rady Miejskiej wynosi 15 radnych, to bezwzględna większość ustawowego składu Rady wynosi 8 głosów "za". "Bezwzględna większość ustawowego składu rady gminy" oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej liczbie najbliższą. (zob. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 1995 r., sygn. akt W 18/94, OTK 1995, nr 1, poz. 7). Sąd, po przeanalizowaniu znajdującego się w aktach sprawy protokołu z odbytej w dniu "[...]" maja 2006 r. "[...]" Sesji Rady Miejskiej stwierdził, iż w skardze pełnomocnik Wojewody błędnie podał zarówno liczbę radnych głosujących za wprowadzeniem projektu przedmiotowej uchwały do porządku obrad sesji, jak i wyniki głosowania. Okoliczność ta nie wpłynęła jednak odmienne na ocenę zaskarżonej uchwały, gdyż Sąd ustalił, że i tak zmiany do obrad sesji nie zostały wprowadzone bezwzględną większością głosów. Ze wskazanego powyżej protokołu wynika bowiem, że w głosowaniu brało udział 12 radnych (przed podjęciem uchwały na salę obrad o godz. 10.10 przybyła radna "[...]"), z których 7 głosowało za przyjęciem projektu przedmiotowej uchwały do porządku obrad, 4 głosowało "przeciw" i 1 radny wstrzymał się od głosowania. Przedstawione wyniki głosowania wskazują niezbicie, iż Rada Miejska wprowadziła do porządku obrad "[...]" Sesji zmiany w pkt 8 podpunkt 2 (a nie w pkt 8 podpunkt 1 jak błędnie wskazano w skardze) bez wymaganej bezwzględnej większości ustawowego składu rady. Słusznym zatem okazał się zarzut skargi, że wprowadzenie do porządku obrad projektu kwestionowanej uchwały w sprawie zawiadomienia Prokuratury Rejonowej o podejrzeniu popełnienia przestępstwa nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Niezależnie od powyższego, należy wskazać, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z dnia "[...]" maja 2006r., Nr "[...]", została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Należy również wskazać, iż podstawą prawną wydania aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też w art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie gminnym. Takiego upoważnienia ustawowego nie zawiera natomiast art. 18 ust. 1 powołanej ustawy. Jest to bowiem przepis prawa ustrojowego, przepis ogólny, który nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania w sferę osób prywatnych, ani w formie prawnego aktu indywidualnego, ani w formie aktu prawa miejscowego. Zatem należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, zezwalającego na jej podjęcie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy o P.p.s.a. Z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.